Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że R. Sp. z o.o. (dalej zwana: Skarżącą) wystąpiła do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. o stwierdzenie nadpłaty w wysokości 7.650.000,00 zł z tytułu nienależnie zapłaconej kary pieniężnej wymierzonej Skarżącej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezesa URE) decyzją z [...] listopada 2005 r. i wpłaconej na konto [...] Urzędu Skarbowego w W. oraz o zwrot stwierdzonej nadpłaty wraz z należnymi odsetkami na rachunek bankowy Skarżącej.
W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na uprawomocnienie się wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oddalającego apelację Prezesa URE od wyroku Sąd Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt [...] uchylającego decyzję Prezesa URE z dnia [...] listopada 2005 r., Skarżąca była uprawniona do wystąpienia o zwrot nienależnie zapłaconej kary pieniężnej.
Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty do czasu otrzymania decyzji rozstrzygającej w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za nie wywiązanie się z obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń wydanej przez Prezesa URE po wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciła Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. dalej zwana: O.p.) w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że postępowanie sądowe w sprawie decyzji nakładającej karę pieniężną za niewywiązanie się z obowiązku utrzymywania w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., który jest wykonalny i wiążący dla Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego, zatem wydanie decyzji przez ten organ podatkowy nie jest zależne od rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" przez Prezesa URE.
Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w W. (dalej zwany: DIS) postanowieniem z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
DIS powołując się na treść art. 201 § 1 pkt 2 O.p. wyjaśnił, że organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. DIS wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A dopiero na etapie odwołania od decyzji Prezesa URE do Sądu Okręgowego w W. - sądu antymonopolowego postępowanie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stąd sąd antymonopolowy nie jest organem drugiej instancji w stosunku do Prezesa URE i nie rozstrzyga sprawy w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu sądowym rozpoczętym odwołaniem od decyzji Prezesa URE zgodnie z przepisem art. 47953 Kodeksu postępowania cywilnego sąd ochrony konkurencji i konsumentów oddala odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia, natomiast w razie uwzględnienia odwołania, zaskarżoną decyzję albo uchyla albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Powyższy przepis nie daje zatem podstaw do takiej ingerencji w postępowanie administracyjne, która prowadziłaby do jego umorzenia.
DIS podkreślił, że z pisma Urzędu Regulacji Energetyki Departamentu Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła z dnia 12 sierpnia 2014 r. wynika, że Prezes URE wniósł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zatem z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa URE nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone, w ocenie DIS zachodziła konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty. Występuje tutaj bowiem zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia, które powinno zostać ostatecznie rozstrzygnięte przez Prezesa URE. DIS podkreślił, że organy podatkowe nie są władne dokonać rozstrzygnięcia w kwestii postępowania dotyczącego zwrotu powyższej kary wraz z należnym oprocentowaniem, gdyż w powyższym sporze dotyczącym zasadności nałożenia tej kary pełnią rolę jedynie pośrednią z uwagi na fakt, iż nie są organami bezpośrednio zaangażowanymi w powyższy spór pomiędzy Skarżącą a Prezesem URE.
Tym samym zwrot nadpłaty powstałej na skutek wpłacenia przez Skarżącą kary wraz z oprocentowaniem może zostać dokonany po wydaniu stosownej decyzji przez Prezesa URE, kończącej ostatecznie postępowanie w sprawie.
Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 201 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że postępowanie sądowe w sprawie decyzji nakładającej karę pieniężną za niewywiązywanie się z obowiązku utrzymywania w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...], który jest wykonalny i wiążący zarówno dla Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W., jak i DIS zatem wydanie postanowień przez te organy nie jest zależne od rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" przez Prezesa URE. - art. 203 § 1 i 2 O.p., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. zawiesił postępowanie podatkowe nie wzywając Prezesa URE do rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego, nie wezwał również Skarżącej do wystąpienia do Prezesa URE z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
W uzasadnieniu skargi wskazała, że Prezes URE, składając skargę kasacyjną, od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] nie wystąpił do Sądu o wstrzymanie wykonania powyższego wyroku, wobec czego wyrok ten jest prawomocny i skuteczny wobec wszystkich organów państwowych i organów administracji publicznej. W ocenie Skarżącej ani przepisy prawa energetycznego, ani kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują tzw. "ponownego rozpatrzenia sprawy" i wydania decyzji przez Prezesa URE po prawomocnym wyroku. Ponadto w wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] nie ma żadnych wytycznych nakazujących Prezesowi Urzędu regulacji energetyki ponownie zająć się sprawą.
Zdaniem Skarżącej sformułowane przez organ I instancji zagadnienie wstępne jest niejasne, można odnieść wrażenie, że organ I instancji oczekuje rozstrzygnięcia w nowej sprawie o nałożenie kary pieniężnej za rzekome nie wywiązywania się z obowiązku utrzymywania w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń po prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego, czyli o ewentualne nałożenie nowej kary w nowej decyzji. Organy państwowe oraz organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. Stąd oczekiwanie na nową decyzję Prezesa URE przez organ I instancji jest niedopuszczalne, gdyż zakłada rozstrzyganie zagadnienia wstępnego o ewentualnym ukaraniu, pomimo prawomocnego stwierdzenia przez właściwe sądy powszechne, że ukaranie Skarżącej było niesłuszne.
W związku z powyższym w ocenie Skarżącej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji określającej zwrot kary pieniężnej wraz z odsetkami przez organ I instancji nie zależy do wydania dodatkowej decyzji przez Prezesa URE, gdyż organ I instancji jest wprost związany prawomocnymi i wykonalnymi wyrokami Sądów, które uchyliły decyzję Prezesa URE z dnia [...] listopada 2005 r., nakładającą karę pieniężną. Zatem podstawa do nałożenia tej kary była niezgodna z prawem i została prawomocnie wyeliminowana z obrotu.
Ponadto przepisy prawa nie nakazują Prezesowi URE umarzania postępowania, czy wydawania jakiejkolwiek decyzji po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uwzględniającego odwołanie i uchylającego decyzję Prezesa URE odmiennie niż to ma miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym, więc zawieszanie postępowania i czekanie na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Najwyższy czy na umorzenie postępowania przez Prezesa URE nie jest uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej zwana: "P.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy, a także kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego, określone w przepisach P.p.s.a. uznał, iż zarówno zaskarżone postanowienie DIS, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] lipca 2014r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty, nie naruszają żadnego z wymienionych przez Skarżącą przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mającym wpływ na wynik sprawy, nie zostały też wydane z naruszeniem przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności postanowienia.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy brak zakończenia prowadzonego przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za niewywiązywanie się z obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie zapłaconej przez Skarżącą kary pieniężnej, a w konsekwencji czy organ właściwy do stwierdzenia nadpłaty zasadnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Przechodząc do rozpatrzenia tak zakreślonego sporu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie do postanowień art. 201 § 1 pkt 2 O.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że zawieszenie postępowania ma charakter obligatoryjny, na co wskazuje sformułowanie "organ podatkowy zawiesza postępowanie", w razie ustalenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca takie działanie. Z przesłanki wynikającej z treści art. 201 § 1 pkt 2 O.p., określanej skrótowo jako "zagadnienie wstępne" wynika, że organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla ustalenia, że przesłanka ta zaistniała w danej sprawie, konieczne jest wystąpienie czterech elementów - 1) postępowanie administracyjne jest w toku;
- 2) istnieje zagadnienie wstępne co do kwestii o charakterze prawnym, a nie co do ustaleń faktycznych, 3) istnieje zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem administracyjnym;
- 4) zagadnienie wstępne musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd.
W art. 201 § 1 pkt 2 O.p. użyto sformułowania "jest uzależnione". Jeśli coś zależy od danej sytuacji, to ona decyduje o tym lub ma na to decydujący wpływ (Inny Słownik Języka Polskiego, praca zbiorowa pod red. M. Bańki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2000, Tom P-Ż, s. 1231). Nie chodzi przy tym o jakikolwiek wpływ, ale o wpływ przewidziany prawem.
Związek pomiędzy sprawą rozpatrywaną w postępowaniu kontrolnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego polegać powinien na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi obligatoryjną podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Oznacza to, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ rozpatrujący i orzekający w sprawie nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania głównego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania głównego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania.
W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli "zagadnienie wstępne" wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego (np. wyrok NSA z 22 grudnia 2011r., sygn. akt II FSK 1891/11, LEX nr 1151326).
Mając na uwadze powyższe, wyjaśnić należy, że postępowaniem głównym w niniejszej sprawie jest postępowanie wszczęte na wniosek strony skarżącej w zakresie stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, uiszczona przez Skarżącą kara pieniężna, nałożona została decyzją Prezesa URE wydaną na podstawie art. 56 ust. 2 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.). Jednocześnie, stosownie do postanowień art. 30 ust. 1, 2 i 3 tejże ustawy, do postępowania przed Prezesem URE stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (dalej: k.p.c.).
Przepisy k.p.c. natomiast stanowią, że sąd ochrony konkurencji i konsumentów w razie uwzględnienia odwołania, uchyla zaskarżoną decyzję albo zmienia ją w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 47953 § 2 k.p.c.)
W rozpoznawanej sprawie, decyzja Prezesa URE została uchylona przez sąd antymonopolowy. Z uwagi jednak na fakt, że w myśl przywołanego powyżej art. 30 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, do postępowania przed Prezesem URE, stosuje się przepisy k.p.a., zatem w razie uchylenia decyzji Prezesa URE przez sąd, mamy do czynienia z sytuacją gdy pozostaje wszczęte przed Prezesem URE postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Stosownie bowiem do przepisów k.p.a. decyzja może zostać wydana po przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zaś przeprowadzenie tego postępowania musi zostać poprzedzone jego wszczęciem.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl przepisów Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się nadpłacony lub nienależnie pobrany podatek (art. 72 § 1 pkt 1 O.p.). W sprawie dotyczącej kary pieniężnej, należy mówić o nadpłaconej lub nienależnie pobranej należności z tytułu kary pieniężnej. Przy tym za należność zapłaconą nienależnie rozumieć należy kwotę uiszczoną w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Oznacza to, że podmiot, który uiścił należność, zrobił to bądź w sytuacji gdy nie musiał tego robić (nie istniał bowiem obowiązek do zapłaty tej kwoty), albo zapłacił za dużo (kwota należności uiszczonej przewyższa kwotę należną).
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca stoi na stanowisku, że uiszczona kwota kary pieniężnej, wynikająca z decyzji Prezesa URE, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowi kwotę nienależną. W konsekwencji zwróciła się o jej zwrot. Organy natomiast stoją na stanowisku, że dopóki postępowanie przed Prezesem URE nie zostanie zakończone, nie można rozpatrzeć wniosku o stwierdzenie nadpłaty z tytułu uiszczonej kary pieniężnej.
W ocenie Sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi podatkowemu.
Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nadpłaty, orzekając o jej zwrocie musi bowiem ustalić po pierwsze, że żądana kwota stanowi nadpłatę, a następnie jaka jest wysokość tej nadpłaconej kwoty. W tym celu konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania wszczętego przez Prezesa URE w przedmiocie kary pieniężnej. Ustalenie czy jest ona należna w ogóle oraz – jeżeli tak – to w jakiej wysokości, stanowi bowiem zagadnienie wstępne od którego uzależnione jest zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Bez rozstrzygnięcia tych kwestii, które mogą być wyłącznie ustalone przez inny organ (w rozpoznawanej sprawie Prezesa URE), rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, nie jest możliwe.
Stąd też należało przyjąć, że rację miał DIS przyjmując w zaskarżonym postanowieniu, że zwrot nadpłaty może nastąpić wyłącznie po wydaniu przez Prezesa URE decyzji kończącej ostatecznie postępowanie. W konsekwencji zatem organy zasadnie orzekły o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem, z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia art. 201 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 365 § 1 k.p.c. nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że ten ostatni przepis stanowi o związaniu organów prawomocnymi orzeczeniami sądów. Sąd nie kwestionuje związania Prezesa URE wyrokiem uchylającym jego decyzję, wskazuje jednak na konieczność zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej przez ten organ.
Odnosząc się do naruszenia art. 203 O.p., Sąd stwierdza że w aktach sprawy istotnie brak jest dowodu dokonania czynności o których traktuje ww. przepis, jednakże w ocenie Sądu, uchybienie temu przepisowi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, nie dopatrując się wskazanych w skardze naruszeń, a także innych uchybień, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu, a które mogłyby dawać podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.