Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent W. ("Prezydent", "Organ I instancji"), działając na podstawie art. 21 § 1 pkt 2, art. 13 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej też "O.p.") oraz art. 1c, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm., dalej też "ustawa" lub "u.p.o.l."), ustalił m.in. J. S. oraz W. S. wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2018 r. w kwocie 670 zł. Przedmiotem opodatkowania była nieruchomość położona przy ul. L. w W. Wysokość zobowiązania obliczono w sposób następujący:
- - budynki mieszkalne, pow. 78,15m2, według stawki - 0,77 zł/m2, kwota podatku: 60,18 zł;
- - grunty pozostałe, pow. 759 m2, według stawki - 0,48 zł/m2, kwota podatku: 364,32 zł;
- - budynki pozostałe, pow. 10,03m2, według stawki - 7,77 zł/m2, kwota podatku: 77,93 zł;
- - budynki pozostałe, pow. 43,09m2, według stawki - 7,77 zł/m2, kwota podatku: 167,40 zł;
Prezydent wskazał, że współwłaścicielami opisanej nieruchomości są, oprócz J. S. oraz W. S. (reprezentowanego przez A. S.), I. W., B. W., B. Z., D. W., M. D., M. S., K. S. i A. S.(reprezentowana przez D. W.).
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. S.. Podniósł, że nieruchomość przy ul. L. stanowi zabudowaną nieruchomość, na której posadowione są dwa budynki mieszkalne, tj. budynek o powierzchni 78,15 m2, składający się z dwóch lokali mieszkalnych, oraz budynek mieszkalny w przeszłości oznaczony jako [...], który oznaczony jest w kartotece budynków numerem [...] [...]. Odwołujący się Strona wskazał, że kilka lat wcześniej utracił władztwo nad nieruchomością i nie jest obecnie wpuszczany na nieruchomość.
W przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przez aktualnych posiadaczy budynku nr [...] toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowanego postępowanie administracyjne. W toku tego postępowania zapadł wyrok przed WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2017 r. Dopiero wynik tego postępowania może przesądzić o mieszkalnym lub niemieszkalnym charakterze spornego budynku oraz o tym, kto dokonał zmian sposobu jego użytkowana i kiedy. W ocenie odwołującego się niezależnie od tego postępowania Organ I instancji winien przeprowadzić własne postępowanie kontrolne w terenie i ustalić, jaki jest aktualnie status budynku (mieszkalny/niemieszkalny), oraz jaka jest powierzchnia budynków, skoro istnieją istotne rozbieżności pomiędzy składanymi oświadczeniami współwłaścicieli. Budynek przy L. A jest budynkiem mieszkalnym, a opodatkowany został jako niemieszkalny, co powoduje konieczność bezzasadnego uiszczania znacznie wyższych podatków.
Mieszkalny charakter budynku potwierdzają m.in. mapa z 4 grudnia 1978 r, będącą podstawą założenia księgi wieczystej (akta [...] Wydziału Sądu Ksiąg Wieczystych dla W., nr KW [...]) oraz inne mapy i dokumenty źródłowe, zgromadzone w sprawie inspektora nadzoru budowlanego. Organ I instancji powinien dokonać własnych ustaleń faktycznych i kontrolnych, niezależenie od sporu pomiędzy współwłaścicielami, a nie oczekiwać na to, by niezbędnych danych dostarczył mu inspektorat nadzoru budowlanego. Inspektorat podjął w ramach własnego działania szereg nieudanych prób wejścia na nieruchomość przy ul. L. celem skontrolowania stanu faktycznego w zakresie sposobu użytkowania budynku przy L. Jedyny pomiar, który dokonał Inspektor PINB, w dniu 8 listopada 2017 r., okazał się dla celów wydania decyzji niewystarczający.
Nadto pomiary te dokonane zostały bez udziału odwołującego się, zatem nie można uznać ich za prawidłowe lub w jakkolwiek się do nich odnieść. J. S. wskazał nadto, że do rozważenia jest zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji merytorycznej przez PINB. Nie może się zatem ostać decyzja, w której przyjęto w sposób dowolny twierdzenia jednej ze stron zarówno w zakresie niemieszkalnego charakteru budynku [...], jaki w zakresie pomiarów dokonanych bez udziały stron postępowania zwłaszcza, iż ostatnie pomiary z dnia 21 sierpnia 2018 r., przedstawione przez stronę W. S. (reprezentowanego przez A. S.) różnią się istotnie od stanu wykazanego w prawomocnych decyzjach w sprawie wymiary podatku od nieruchomości za 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("Kolegium", Organ II instancji", "SKO"), decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie znajduje uzasadnione podstawy, choć z innych przyczyn. Organ II instancji wskazał, że Prezydent, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz kartoteki budynku, ustalił, że na nieruchomości położonej w W. przy ul. L., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], zlokalizowany jest budynek mieszkalny o powierzchni 78,15 m2, oraz trzy budynki niemieszkalne o powierzchni 10,03 m2, gdzie wysokość pomieszczeń jest powyżej 2,20m, oraz o pow. 43,09 m2, gdzie wysokość pomieszczeń mieści się w przedziale 1,40m - 2,20m. Funkcja budynków zgadza się również z zapisami z ewidencji gruntów i kartoteki budynków. Nieruchomość ma 10 współwłaścicieli.
Kolegium ustaliło, również, że decyzja wymiarowa w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2017 r. jest decyzją nieostateczną, gdyż złożono od niej odwołanie. Z treści odwołania wynika, również, że w aktach sprawy znajduje się złożona przez J. S. informacja o nieruchomościach. Z akt sprawy wynika również, że stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od ww. nieruchomości za poprzedni okres, tj. za rok 2016, uległ - w ocenie odwołującego - zmianie.
Przechodząc do rozpoznania odwołania Kolegium wskazało, ze zgodnie z art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Mając zatem na uwadze opisany stan faktyczny, zdaniem Kolegium Prezydent miał obowiązek wydania postanowienia w sprawie wszczęcia urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2018 r. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja podatkowa została wydana w dniu [...] listopada 2018 r., a decyzja wydana za 2017 r. jest decyzja nieostateczną.
Po drugie, mając na uwadze oświadczenie odwołującego złożone w odwołaniu, że wydana decyzja jest niezgodna ze złożoną deklaracją, w ocenie Kolegium Organ I instancji miał obowiązek wszczęcia postępowania podatkowego za rok 2018, jak to zrobił w przypadku 2017 roku, oraz zawiadomienia stron prawie do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie art. 200 § 1 O.p. W aktach sprawy brak jest zatem postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również zawiadomienia zgodnie z art. 200 § 1 O.p.
W ocenie Kolegium z tego względu decyzję należało uchylić. Organ I instancji naruszył art. 165 § 2 i 4 w związku z art. 200 § 1 O.p. Organ I instancji nie poinformował pozostałych współwłaścicieli o wszczęciu postępowania, tym bardziej, że decyzja za 2017 r. nie była decyzją ostateczną. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skargę na decyzję SKO wniósł W. S., w imieniu którego działała A. S. Wskazała, że Kolegium nie uwzględniło wszystkich faktów zebranych w sprawie, a także w sposób błędny dokonało oceny zebranego materiału w sprawie, czym naruszyło prawo materialne oraz prawo procesowe.
Zdaniem pełnomocnika Skarżącego zaskarżana decyzja nie może się ostać z uwagi na naruszenie przepisów i błędną ich interpretację oraz błędne przyjęcie, że Prezydent winien wszcząć postępowanie za 2018 r., oraz że brak tego wszczęcia jest podstawą do uchylenia decyzji. Przepis dotyczący wydania odrębnego postanowienia o wszczęciu nie miał bowiem zastosowania, gdyż sprawy podatku od nieruchomości zakończone dwoma decyzjami Prezydenta z dnia [...] listopada 2018 r. odnośnie podatku za 2017 r. oraz za 2018 r. były wynikiem fałszywego zgłoszenia jednego ze współwłaścicieli, J. S., który poinformował o rzekomej zmianie powierzchni opodatkowania oraz rzekomej zmianie użytkowania jednego z budynków. Fałszywie podał też, że prowadzone jest postępowanie administracyjne przez organy budowlane. Obie te informacje podane przez J. S. Organowi podatkowemu nie były prawdziwe, co potwierdziły dokumenty urzędowe w postaci wypisu z rejestru gruntów i budynków, pomiary geodety dokonane w sierpniu 2018 r. oraz umorzenie przez PINB postępowania w w/w zakresie w styczniu 2019 r., po podtrzymaniu tej decyzji przez organ budowlany wyższej instancji w sierpniu 2019 r.Jak wykazało postępowanie przeprowadzone przez Organ podatkowy, postępowanie podatkowe nie powinno się w ogóle toczyć, bowiem J. S. złożył gołosłowne, niczym nie poparte oświadczenie, niezgodne z dokumentami urzędowymi i stanem faktycznym nieruchomości.
W ocenie Skarżącego powinno się zażądać od J. S. dokumentów mających potwierdzać jego oświadczenie, a w przypadku braku takich dokumentów - odmówić wszczęcia postępowania podatkowego i naliczyć podatek jak dotychczas, czyli zgodnie z dokumentami urzędowymi - wypisem z rejestru gruntów i budynków oraz ostatnia deklaracją z 2011 r. Jednak mimo, że J. S. nie przedstawił żadnych dokumentów, a na nieruchomości nie nastąpiła żadna zmiana, wszczęto postępowanie za rok 2017 r. Na nieruchomości w roku 2018 nic się nie zmieniło względem roku 2017, co potwierdziły także aktualne pomiary uprawnionego geodety.
W ocenie Skarżącego uchybienie wskazane przez SKO, tj. brak wszczęcia postępowania podatkowego za rok 2018 r., nie miało w ogóle miejsca z przyczyn opisanych w skardze, i to właśnie, w ocenie Skarżącego, stracił z pola widzenia organ odwoławczy. Samo Kolegium wskazało wprost w decyzji, że ograniczenie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału Ustawodawca dopuszcza tylko w przypadku enumeratywnie wymienionych w ustawie, a mianowicie, m.in., przy ustaleniu zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania za poprzedni okres, nie uległ zmianie, co właśnie miało miejsce w niniejszym przypadku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Swoje stanowisko Skarżący ponowił w piśmie z 12 marca 2020 r. Uznał w nim, że J. S. nadużywa prawa, zaś przez to Skarżący nie może realizować swojego obowiązku podatkowego, do doprowadziło do "zadłużenia nieruchomości", gdyż nie są płacone podatki.
Pismem z dnia 30 lipca 2020 r., zatytułowanym "Odpowiedź na skargę", uczestnik J. S. podtrzymał swoje zarzuty zawarte w odwołaniu. Powtórzył, że opodatkowany budynek ma funkcję mieszkalną, toteż powinna być zastosowana niższa stawka. Wpisanie budynku do ewidencji jako budynku niemieszkalnego było skutkiem pomyłki urzędników wynikającej z wadliwego oświadczenia W. S. O nieruchomość tę od 2015 r. trwa spór w sprawie o zniesienie współwłasności, a o jej podziale zdecyduje sąd powszechny.
Skarżący sformułował kolejne pismo z 28 sierpnia 2020 r., w którym podtrzymał swoją argumentację. W jeszcze jednym piśmie z 15 stycznia 2021 r. zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z wyroku tut. Sądu o sygn. VII SA/Wa 2204/19, w którym Sąd miał potwierdzić stanowisko Skarżącego, iż funkcja budynku była niemieszkalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy).
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć na obecnym etapie postępowania niemożliwe jest rozstrzygnięcie przez Sąd zasadniczego sporu niniejszej sprawy, tj. sporu o kwalifikację prawną opodatkowanego budynku przy ul. L. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze procedowało nad wniesionym przez J. S. odwołaniem przez 2 lata (sic!), po czym uznało, że wystarczającym powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był brak wydania przez Prezydenta postanowienia w trybie art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej (brak wszczęcia postępowania) oraz w trybie art. 200 § 1 O.p. (brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania i o prawie do "ostatniego słowa").
W ocenie Sądu stanowisko SKO jest błędne. Prezydent wydał bowiem swoją decyzję uznając, że wszystkie dane faktyczne sprawy są tożsame z danymi przyjętymi w poprzednim roku (tj. w roku 2017), gdyż wynikają one z wiążącej ewidencji gruntów i budynków, albo ze złożonej w przeszłości informacji będących w posiadaniu Prezydenta, jak też z pisma PINB z 20 listopada 2017 r., do którego dołączono protokół oględzin z [...] listopada 2017 r., a także pisma pełnomocniczki Skarżącego z dnia 3 września 2018 r., do którego załączono zestawienie powierzchni budynków, sporządzone przez uprawnionego geodetę w dniu 21 sierpnia 2018 r. Okoliczność, że decyzja wydana za rok 2017 nie jest ostateczna, w niczym nie zmienia tego poglądu Prezydenta co do tożsamości okoliczności faktycznych w sprawach za rok 2018 i za rok 2017 (także zresztą za lata jeszcze wcześniejsze). Skoro tak, to Prezydent słusznie uznał (przyjmując takie założenie co do tożsamości stanu faktycznego), że w sprawie miał zastosowanie art. 165 § 5 pkt 1 oraz art. 200 § 2 pkt 1 O.p. Nie było więc obowiązku Prezydenta wydania odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania oraz o zakończeniu postępowania i prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.
Niezależnie od tego uznać należy, że ewentualne uchybienia przepisom art. 165 § 4 oraz art. 200 § 1 O.p. wymagają zawsze oceny ad casum co do ich wpływu na przebieg i wynik postępowania. Z akt sprawy wynika tymczasem, że strony postępowania podatkowego w większości przypadków otrzymywały decyzję Prezydenta (tak samo zresztą, jak zaskarżoną decyzji SKO) na zasadzie fikcji prawnej z art. 150 § 4 Ordynacji podatkowej. Akta nie pozwalają zakwestionować prawidłowości zastosowanych w postępowaniu podatkowym adresów Skarżącego, uczestnika J. S. i pozostałych uczestników, toteż w przypadkach większości spośród dziesięciu współwłaścicieli opodatkowanej nieruchomości, którzy w żaden sposób nie zareagowali na decyzję Prezydenta (co do której przyjąć należało, że została skutecznie doręczona), uznać należy, że nie są oni zainteresowani przebiegiem postępowania oraz treścią ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W takiej sytuacji podnoszenie wątku braku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania oraz o prawie zapoznania się z zebranym materiałem uznać należy za nieuprawniony, nadmierny i bezcelowy rygoryzm procesowy. Wydanie w tych przypadkach wskazanych postanowień w niczym nie zmieni faktu, że ich adresaci w większości nadal nie będą zainteresowani przebiegiem postępowania podatkowego. Dlatego przyjmując nawet bezpodstawne założenie, że Prezydent miał obowiązek wydać postanowienia, których brak zarzuciło mu SKO, Organ odwoławczy w żaden sposób nie zbadał i wykazał wpływu tego potencjalnego błędu Prezydenta na treść decyzji.
Ponadto należy odnotować logiczną, wewnętrzną sprzeczność stanowiska SKO. Otóż Organ ten zastosował art. 233 § 2 Ordynacji dlatego, że – w jego ocenie – Prezydent nie mógł odstąpić od wydania postanowienia inicjującego postępowanie oraz postanowienia je kończącego, skoro dane co do faktów są inne, niż w latach poprzednich. Tymczasem jednak samo Kolegium przyznaje w swojej decyzji (str. 2), iż tożsamość lub odmienność tych danych jest przedmiotem sporu w sprawie – Skarżący utrzymuje, że dane są tożsame (wokół tej tezy skonstruowano całą skargę), uczestnik J. S. twierdzi inaczej, jego stanowisko potwierdza kolejna uczestniczka, tj. M. S. Mimo tego Kolegium, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, nie podejmując żadnej czynności wyjaśniającej sprawę, oceniło, że Prezydent miał obowiązek wszcząć postępowanie oraz zawiadomić strony o jego zakończeniu, gdyż stan faktyczny sprawy był rzekomo inny, niż w latach poprzednich.
Sąd tego wniosku SKO nie może oczywiście stanowczo odrzucić, ale wniosek ten wymaga dopiero wykazania we wszechstronnym, wyczerpującym postępowaniu, jeśli SKO podważa tezę Prezydenta co do tożsamości stanu faktycznego sprawy względem lat poprzednich.
W dalszym postępowaniu SKO odniesie się merytorycznie do zarzutów wniesionego odwołania, w tym oceni, czy i jakie znaczenie dla sprawy mają prowadzone postępowania administracyjne i sądowe (przed organami nadzoru budowlanego, organami ewidencyjnymi, a także przez tutejszym Sądem – Sąd nie przeprowadził dowodu z wyroku o sygn. VII SA/Wa 2204/19, gdyż najpierw w tej kwestii powinno się wypowiedzieć samo SKO), które zostały wszczęte lub nawet zakończone, a które zmierzały do ustalenia charakteru opodatkowanego przedmiotu (budynek mieszkalny lub niemieszkalny). Nieuprawnione przekierowanie przez SKO niniejszej sprawy na drugorzędny wątek procesowy nie służyło jej sprawnemu wyjaśnieniu, lecz jedynie wydłużało postępowanie i uniemożliwiło konieczną ocenę, czy Prezydent zastosował właściwą stawkę podatkową, tj. stawkę jak dla budynków pozostałych, zamiast jak dla budynków mieszkalnych.
Przypomnieć nadto należy o znaczeniu dla sprawy wymiaru podatku danych wynikających z aktualnej na datę opodatkowania ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Kwestię tę trafnie zaakcentowano we wniesionej skardze, podczas gdy SKO kwestię tę zupełnie przemilczało.
Reasumując – zastosowanie przez SKO art. 233 § 2 Ordynacji było co najmniej przedwczesne, nie znajdowało żadnych podstaw w materiale sprawy i nie zostało przekonująco, logicznie uzasadnione w zaskarżonej decyzji tego Organu. Słusznie zauważył uczestnik postępowania J. S., że SKO uchyliło decyzję z przyczyn formalnych, nie wypowiedziało się w kwestii ewentualnego naruszenia przez Prezydenta prawa materialnego, podczas gdy Organ II instancji miał obowiązek jasno się wypowiedzieć w tym zakresie.
Marginalnie należy odnotować, że celem postępowania podatkowego jest jedynie ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego. Skarżący i uczestnicy nie powinni oczekiwać rozstrzygnięcia przez Organy podatkowe trwającego sporu cywilnego o zniesienie współwłasności ani traktować postępowania podatkowego instrumentalnie, jako argumentu w sporze cywilnym. Wszyscy współwłaściciele opodatkowanej nieruchomości są solidarnie zobowiązani za ustalony podatek, niezależnie od posiadania jej przez poszczególnych współwłaścicieli i od ewentualnego uniemożliwiania jej posiadania jednym przez innych współwłaścicieli.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO.
Skarżący został zwolniony od kosztów sądowych, toteż Sąd nie zasądził tych kosztów od Organu.
Podstawą rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).