Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Prezydent Miasta P. określił O. SA (dalej: Skarżąca) wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009 r. (k. 9 akt adm.).
Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 30 grudnia 2014 r. (k.1 akt adm.).
Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 12 akt adm.).
Postanowienie to doręczono Skarżącej w dniu 30 grudnia 2014 r. (k. 10 akt adm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej na to postanowienie, utrzymało je w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. (k. 42 akt adm.).
Decyzja powyższa stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], skierowanego do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. (k. 14-16 akt adm.).
Celem wyegzekwowania należności objętej tym tytułem NUS zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. dokonał zajęcia wierzytelności Skarżącej z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku [...] S.A. w W. (k. 17 akt adm.).
Zawiadomienie zostało doręczone bankowi oraz Skarżącej (wraz odpisem tytułu wykonawczego) w dniu 19 grudnia 2014 r. (ZPO – k. 18-19 akt adm.).
Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. Skarżąca na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej "upea" lub "ustawa") zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego
NUS przy piśmie z dnia 2 lutego stycznia 2015 r. przekazał powyższe zarzuty wierzycielowi, celem zajęcia stanowiska w sprawie.
Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] marca 2015 r. uznał zarzuty wniesione pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. Skarżącej za nieuzasadnione (k. 34 akt adm.).
Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy (k. 51 akt adm.).
Wobec powyższego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., uznał zarzuty złożone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 10 upea za nieuzasadnione (k. 55 akt adm.).
Organ egzekucyjny wskazał, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się na ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu zarzutów opartych w szczególności na podstawie art. 33 pkt 1 i 2 upea, wskazując na to, że organ nie będący jednocześnie wierzycielem co do zasady poprzestaje na ocenie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów. W związku z powyższym Naczelnik stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie wierzyciel uznał zarzuty Spółki zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 upea za nieuzasadnione, to postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie tych zarzutów nie może być inne.
Odnośnie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 upea Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. stwierdził, iż wnosząc zarzut w w/w trybie podstawą jego zgłoszenia może być niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2 upea. W przedmiotowej sprawie obowiązek objęty w/w tytułami wykonawczymi podlega egzekucji. Wskazał, iż zarzut oparty na w/w podstawie mógłby być uzasadniony, gdyby np. właściwa była egzekucja sądowa, a nie administracyjna, bądź dłużnik korzystał z immunitetu. O tym, czy egzekucja jest dopuszczalna, przesądza przepis prawa materialnego, a nie art. 33 pkt 6 ustawy, określający jedynie jedną z podstaw zarzutów. Organ wskazał, iż badanie dopuszczalności egzekucji oraz ocena, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 upea, dokonywane jest przez organ egzekucyjny na wstępnym etapie postępowania egzekucyjnego.
W sytuacji, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że egzekucja jest dopuszczalna i tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, nadaje mu klauzulę i doręcza jego odpis zobowiązanemu. Zatem zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnośnie zarzutu zgłoszonego w trybie art. 33 § 1 pkt 10 upea, Naczelnik wyjaśnił, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Powinien on zawierać treść określoną w art. 27 w/w ustawy, a przy wniesieniu zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 upea mogą być kwestionowane jedynie wymogi formalne, jakim musi odpowiadać tytuł wykonawczy. Zdaniem Naczelnika tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2014 r. spełniał wszystkie wymogi formalne zawarte w art. 27 upea. W związku z tym Naczelnik uznał zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 za bezzasadny.
Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie Naczelnika wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca wskazała, że w zakresie zarzutu podniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 upea, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015r., zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zatem rozpatrzenie przez organ egzekucyjny zgłoszonych zarzutów było przedwczesne. Niezależnie od powyższego, w ocenie Strony zasadne były podniesione w piśmie z dnia 23 grudnia 2014r. zarzuty, których podstawę stanowiły art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 2 upea, tj. zarzut egzekwowania nieistniejącego obowiązku oraz braku wymagalności. Decyzja, która stanowiła podstawę egzekucji, nie została doręczona do dnia podjęcia egzekucji. Skoro decyzja, która stanowiła podstawę egzekucji została doręczona w dniu 30 grudnia 2014r., to nie można przyjąć, aby egzekucja wszczęta w dniu 19 grudnia 2014r. znajdowała podstawę prawną i była uzasadniona oraz dopuszczalna. Zatem zgłoszone zarzuty nie mogły zostać uznane za nieuzasadnione, skoro do dnia podjęcia egzekucji nie doręczono ani decyzji określającej ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem Spółki, odnośnie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 upea, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. nie uwzględnił, że niedopuszczalne jest egzekwowanie obowiązku określonego w decyzji nieostatecznej, której nie doręczono ani nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Skarżącej taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miała miejsce. W związku z tym zasadny jest zarzut zgłoszony w w/w trybie. Dalej stwierdziła, iż zarzut podniesiony na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 upea nie został w istocie rozpatrzony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, oprócz ogólnych uwag o elementach formalnych tytułu wykonawczego, brak jest wyjaśnienia dlaczego konkretny tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 3 upea.
Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał je w mocy.
Dyrektor Izby Skarbowej zaaprobował stanowisko Naczelnika w kwestii dwóch pierwszych zgłoszonych zarzutów. Jednocześnie nie podzielił zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w związku z brakiem wymagalności egzekwowanego obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że podstawy wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne, określone w art. 33 upea, są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości toczącego się postępowania egzekucyjnego.
W związku z tym nie można kwestionować skutków prawnych wywieranych przez decyzję będącą podstawą prowadzenia egzekucji w drodze zarzutu niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 upea). Brak wymagalności obowiązku nie może więc być utożsamiany z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Skarżąca nie wskazała jakichkolwiek okoliczności uzasadniających stwierdzenie niedopuszczalności toczącej się egzekucji. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez właściwy organ i obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za 2009 r. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 upea. Ponadto Spółka podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. Wobec powyższego przedmiotową egzekucję administracyjną uznać należy za dopuszczalną.
Ustosunkowując się do zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 10 upea, tj. niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy, Dyrektor Izby Skarbowej w W. wskazał, iż w zarzucie tym mogą być kwestionowane jedynie wymogi formalne, jakim musi odpowiadać tytuł wykonawczy. W przedmiotowych tytułach wykonawczych w części E wskazano wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 pkt 3 upea. Zatem Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. prawidłowo uznał zarzut z art. 33 § 1 pkt 10 upea za bezzasadny.
W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. niezasadny był również zarzut dotyczący przedwczesnego wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Stosownie do art. 34 § 4 upea, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela. Przywołany przepis wskazuje zatem na wymóg ostateczności, nie zaś prawomocności tego postanowienia. Przymiot ostateczności, w myśl art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, mają te rozstrzygnięcia, od których nie służy odwołanie (zażalenie) w administracyjnym toku instancji. Wobec tego wydanie przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. postanowienia, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., bez oczekiwania na złożenie przez Spółkę skargi do sądu administracyjnego, było zgodne z prawem.
Skarżąca w skardze na powyższe postanowienie Dyrektora wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Stwierdziła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 upea. W ocenie Skarżącej organ egzekucyjny wydał postanowienie w sprawie zarzutów, choć stanowisko wierzyciela nie posiadało przymiotu prawomocności. Nie uwzględniono bowiem, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. zostało zaskarżone przez Skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ponadto Skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 33 § 1 pkt. 6 upea.
Zdaniem Skarżącej niedopuszczalna jest egzekucja obowiązku określonego w decyzji niedoręczonej do momentu wszczęcia egzekucji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro decyzja, która stanowiła podstawę egzekucji została doręczona w dniu 30 grudnia 2014 r., to nie można przyjąć, aby egzekucja wszczęta w dniu 19 grudnia 2014 r. znajdowała podstawę prawną i była dopuszczalna.
Ponadto w ocenie Skarżącego niedopuszczalna jest egzekucja obowiązku określonego w decyzji nieostatecznej, która nie podlega wykonaniu, z uwagi na brak doręczenia przez organ podatkowy postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga była zasadna w stopniu uzasadniającym eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.
Kontroli Sądu poddano postanowienie DIS w W. z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie NUS z dnia [...] października 2015 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Jednym z zarzutów zgłoszonych przez Skarżącą był zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z powodu wszczęcia egzekucji (19 grudnia 2014 r.) przed datą doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (30 grudnia 2014 r.). Zarzut ten został oparty na podstawie wymienionej w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Sąd nie podziela stanowiska DIS, że okoliczność powyższa nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, lecz jedynie przez wierzyciela, a organ egzekucyjny jest stanowiskiem w tym zakresie związany.
Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. (wg stanu na koniec 2014 r.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Niedopuszczalność egzekucji jest podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) i jako taka musi być z urzędu brana od uwagę przez organ egzekucyjny na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Dlatego też m.in. organ egzekucyjny nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.).
Jak wiadomo, pojęcie niedopuszczalności egzekucji jest pojęciem normatywnym, choć nie posiada definicji ustawowej. W nauce przyjmuje się, że niedopuszczalność egzekucji to brak przesłanek prowadzenia egzekucji - brak przesłanek jej dopuszczalności (L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 136). W nauce przesłanki niedopuszczalności egzekucji dzieli się najczęściej na podmiotowe i przedmiotowe. W ramach przedmiotowych wymienia się, obok niedopuszczalności drogi administracyjnej, również przeszkody natury formalnej przy istnieniu dopuszczalności drogi administracyjnej w postaci nieistnienia decyzji w obrocie lub nieostateczności decyzji nie podlegającej natychmiastowemu wykonaniu (B. Adamak, J Borkowski, Postepowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 557).
Sad pogląd ten w pełni podziela, znajduje on bowiem normatywne uzasadnienie.
Zasady wykonania decyzji podatkowych zostały ujęte w rozdziale 16 działu IV O.p. i wynika z nich, że wykonaniu podlega decyzja (którym, jak wiadomo jest akt istniejący w obrocie, a nie tylko wydany, lecz nie doręczony). Decyzja musi być przy tym ostateczna, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Tylko taka decyzja może być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i tylko wtedy można przystąpić do egzekucji objętych nią należności.
Tymczasem w rozpoznanej sprawie organ egzekucyjny przystąpił do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie decyzji, która w obrocie prawnym nie istniała w dacie wystawienia tytułu. Decyzja weszła do obrotu dopiero 30 grudnia 2014 r., a do czynności egzekucyjnych przystąpiono już 19 grudnia 2014 r. na postawie tytułu wykonawczego wystawionego [...] grudnia 2014 r. Egzekucja była więc niedopuszczalna i organ egzekucyjny miał obowiązek okoliczność tę badać w ramach wstępnych czynności z art. 29 § 1 u.p.e.a. Po stwierdzeniu nieistnienia decyzji w obrocie w dacie wystawienia tytułu organ egzekucyjny nie powinien przystąpić do egzekucji, a jeżeli już przystąpił – powinien postępowanie egzekucyjne umorzyć natychmiast po powzięciu wiadomości o istnieniu ku temu podstaw, w szczególności po zgłoszeniu przez zobowiązanego zarzutu niedopuszczalności egzekucji z tej przyczyny.
Nie czyniąc tego naruszył art. 34 § 4 u.p.e.a., który zobowiązuje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego w razie zgłoszenia uzasadnionego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 ustawy, co do którego organ egzekucyjny nie jest przecież związany stanowiskiem wierzyciela.
Tym samym utrzymanie w mocy postanowienia organu egzekucyjnego przez DIS o uznaniu tego zarzutu za nieuzasadniony narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), a w ramach stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której skarga dotyczyła, jako niezbędne dla końcowego jej załatwienia – uchylił również postanowienie organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Jednocześnie, stwierdziwszy postawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (prowadzenie dalszego postępowania egzekucyjnego po wyroku tut. Sądu jest wykluczone z uwagi niedopuszczalność egzekucji uruchomionej wcześniej niż doręczenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego), Sąd umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 145 § 3 p.p.s.a.).
Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis, opłatę skarbową od pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu – tekst jedn. Dz. U. nr 31, poz. 153).