Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie uchylenia w całości decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za maj 2017 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił wysokość zobowiązań Strony za maj 2017 r. z tytułu wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków ZFRON w wysokości 4.680,00 zł.
Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego: art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1023), przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sfinansowanie bazy socjalnej ze środków ZFRON dotyczy finansowania zaplecza hotelowego;
- 2) naruszenie art. 165b ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji poprzez wydanie decyzji podczas, gdy właściwy urząd skarbowy nie stwierdził naruszenia prawa w odniesieniu do wydatków poniesionych na zapewnienie pracownikom mieszkania socjalnego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 13 marca 2017 r. wpłynęło do Funduszu pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia 9 marca 2017 r. wraz z protokołem kontroli podatkowej przeprowadzonej w zakresie prawidłowości danych wskazanych w zgłoszeniu rejestracyjnym oraz prawidłowości gromadzenia i wydatkowania przez pracodawcę środków ZFRON za okres od 1 stycznia 2015 r. – 30 września 2015 r. Protokół doręczono stronie w dniu 21 lutego 2017 r. Zdaniem Funduszu z treści protokołu wynikały nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą.
Następnie, pismem z dnia 25 maja 2017 r. (doręczonym w dniu 30 maja 2018 r.), Fundusz zawiadomił Spółkę, że z informacji podanych przez kontrolujących w protokole kontroli wraz z załącznikami wynika, że u kontrolowanego pracodawcy wystąpiły nieprawidłowości polegające m.in. na naruszeniu art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") poprzez niezgodne z prawem wydatkowanie środków z tytułu:
- – czynszu najmu oraz opłat eksploatacyjnych za mieszkanie w S.;
- – szkoleń z zakresu poradnictwa zawodowego;
- – remontów i adaptacji mieszkań/domów pracowników niepełnosprawnych.
Jednocześnie Fundusz wezwał stronę do złożenia deklaracji DEK-II-A za maj 2017 r. i dokonania obowiązkowej wpłaty na PFRON na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Strona nie dopełniła powyższego obowiązku.
Wobec powyższego Prezes Zarządu PFRON wszczął postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. (doręczonym w dniu 7 sierpnia 2018 r.) postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania za maj 2017 r. w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków ZFRON.
W wyniku przeprowadzenia postępowania, organ pierwszej instancji zakwestionował jedynie wydatki dotyczące utrzymania bazy socjalnej (najem i opłaty eksploatacyjne za służbowy lokal mieszkalny).
Zdaniem organu drugiej instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że Skarżąca wynajmowała w S. przy ul. [...] lokal mieszkalny pani Z.G. (dowód umowa najmu z dnia 4 listopada 2014 r. zawarta pomiędzy Spółką a ww. osobą). Zgodnie § 3 ust. 1 umowy wynajmująca zobowiązała się do płatności czynszu z tego tytułu, płatnego z góry do dnia 10 każdego miesiąca do rąk wynajmującego lub przelewem na jego konto w kwocie 800 zł. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Jednocześnie ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że ww. osoba dokonywała wpłat przelewem na powyższe konto począwszy od dnia zawarcia umowy do września 2015 r. na poczet czynszu i opłat eksploatacyjnych za mieszkanie. Jednocześnie z innych dowodów wynika, że ww. osobie udzielano pomocy socjalnej z tytułu wynajmu w ramach ZFRON.
Natomiast z wyjaśnień Spółki zawartych w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. wynika, że powyższe mieszkanie w tym samym okresie było użyczane dwóm pracownikom niepełnosprawnym, którzy nie mieli wystarczających środków na wynajem mieszkania i nie byli w stanie zapłacić kaucji za wynajem. Ponadto, z powyższych wyjaśnień wynikają również rozbieżności co do tego, czy powyższy lokal stanowił bazę socjalną czy wypoczynkową.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynikają liczne rozbieżności w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą określenia wysokości zobowiązań Strony z tytułu niezgodnego z ustawą o rehabilitacji wydatkowania środków ZFRON. Jak podkreślił organ odwoławczy, rozbieżności te dotyczą przede wszystkim tego kto w okresie od listopada 2014 r. do września 2015 r. zamieszkiwał lokal mieszkalny w S. przy ul. [...], na jakiej podstawie go zajmował i czy Z.G. faktycznie ponosiła opłaty z tytułu czynszu i opłat eksploatacyjnych na konto bankowe, czy też Spółka pokrywała koszty najmu i opłat eksploatacyjnych ze środków ZFRON na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie ZFRON (Dz. U. z 2015 r., poz. 1023, dalej: "rozporządzenie w sprawie ZFRON").
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien ustalić również kto był faktycznym właścicielem mieszkania i do kogo należało konto wskazane w umowie najmu, gdyż zgodnie z protokołem kontroli Spółka posiadała trzy numery rachunków bankowych i żaden z nich nie pokrywa się z nr wymienionym w umowie najmu.
W związku z powyższymi rozbieżnościami, zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany jest przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i tym samym ustalenia, czy strona wydatkując środki ZFRON na czynsz i opłaty eksploatacyjne za lokal mieszkalny działała zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie ZFRON.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 210 § 1 pkt 5 oraz § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm., dalej: "O.p.") poprzez brak rozstrzygnięcia co do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz uzasadnienia stanowiska;
- 2) art. 233 § 2 O.p. poprzez uchylenie decyzji i oddanie jej do ponownego rozpatrzenia podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części;
- 3) art. 187 i art. 188 O.p. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich możliwych materiałów dowodowych - jeżeli organ uważał, że jakichkolwiek brakuje;
- 4) art. 165b O.p. w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji poprzez ich niezastosowanie, ponieważ organ drugiej instancji powinien w toku postępowania uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie, gdyż właściwy urząd skarbowy nie stwierdził naruszenia prawa w odniesieniu do wydatków podnoszonych w decyzji;
- 5) zasad prowadzenia postępowania określnych w art. 120 do 124 O.p., tj. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, zasady informowania, udziału stron, wyjaśnienia, zasady informowania, zasady praworządności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegała decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2020 r. jako akt kończący postępowanie administracyjne. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie może być uzupełnione w odpowiedzi na skargę. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r (VI SA/Wa 1450/19) "Odpowiedź na skargę nie może istotnie uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych".
Zatem wywody organu, co konieczności dokonania dalszych ustaleń dowodowych przez organ I instancji zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 4 marca 2020 r. pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podzielić zarzuty Skarżącego, że organ II instancji nie zapoznał się w stopniu wystarczającym ze stanem faktycznym sprawy ustalonym w toku postępowania dowodowego. Wadliwe bowiem jest ustalenie organu odwoławczego, że "B. Sp. z o. o. wynajmowała w S. przy ul. [...] lokal mieszkalny pani Z.G. (dowód umowa najmu z dnia 4 listopada 2014 r. zawarta pomiędzy Spółką a ww. osobą)". Wadliwe jest również ustalenie, co do podmiotu płacącego czynsz z tytułu wynajmu ww. lokalu.
W konsekwencji chybiona jest konstatacja organu odwoławczego, że "(...) ze zgromadzonego w sprawie materiału wynikają liczne rozbieżności w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą określenia wysokości zobowiązań strony z tytułu niezgodnego z ustawą o rehabilitacji wydatkowania środków zfron. Rozbieżności te dotyczą przede wszystkim tego kto w okresie od listopada 2014 r. do września 2015 r. zamieszkiwał lokal mieszkalny w S. przy ul. [...]. na jakiej podstawie go zajmował i czy p. Z.G. faktycznie ponosiła opłaty z tytułu czynszu i opłat eksploatacyjnych na konto bankowe [...], czy też Spółka pokrywała koszty najmu i opłat eksploatacyjnych ze środków zfron na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zfron (Dz. U. z 2015 r. poz. 1023)".
Wskazać należy, że powyższe okoliczności wynikają jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego.
W związku z powyższym wytyczne, jakie sformułował organ odwoławczy pod adresem organu I instancji co do dalszego prowadzenia postępowania także są wadliwe. Nie zachodzi bowiem konieczność, aby organ I instancji miał "ustalić również kto był faktycznym właścicielem mieszkania i do kogo należało konto wskazane w umowie najmu, gdyż zgodnie z protokołem kontroli Spółka posiadała 3 numery rachunków bankowych i żaden z nich nie pokrywa się z nr wymienionym w umowie najmu".
W ocenie Sądu, zebrane w sprawie dowody pozwoliły na wyczerpujące ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do zaleceń dowodowych przedstawionych przez organ odwoławczy. Sporna pozostaje natomiast kwestia subsumpcji dokonanej przez organ I instancji.
Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio". W rozstrzyganej sprawie wydaje się że organ mógł zasadnie skorzystać z ww. przepisu.
Również na marginesie Sąd zauważa, że chybione są wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące charakteru rozstrzygnięcia kasacyjnego w postępowaniu administracyjnym, bowiem w rozstrzyganej sprawie wadliwie wydano decyzję kasacyjną.
Reasumując, zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia art. 233 § 2 oraz art. 187 i art. 188 O.p. okazały się zasadne. Biorąc pod uwagę kasacyjny charakter rozstrzygnięcia organu Sąd nie mógł zbadać zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 165b w zw. z art. 33 ust 6 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Sądu, jego rozpatrzenie na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne.
W ponownym postępowaniu organ zapozna się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i ponownie oceni koniczność uzupełnienia dowodów przez organ I instancji w kontekście prawidłowego zastosowania norm prawnych. Zauważyć należy, że zarówno Skarżący jak i organ I instancji oceniają ustalenia stanu faktycznego jako wyczerpujące. Analizując przedstawione przez organ na tym etapie postępowania zalecenia dowodowe, również Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega braków dowodowych.
Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 152 p.p.s.a oraz zasądził zgodnie z art. 200 p.p.s.a. na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego odpowiadającą kwocie uiszczonego wpisu od skargi.