Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 października 2005 r. M.G., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS) z wnioskiem o umorzenie składek za I i II kwartał 2005 r. w kwocie 457,60 zł. wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w związku z dokonaniem zniesienia współwłasności części nieruchomości za którą na rzecz uczestników dokonał spłaty w kwocie 5 000,00zł. W związku z tym sytuacja finansowa skarżącego jest bardzo trudna. Skarżący podkreślił, iż płatność za III kwartał 2005 r. uregulował w terminie, a w jedenastoletnim okresie opłacania składek w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS) nie korzystał z żadnych zwolnień i umorzeń.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego wniosku o umorzenie zaległych składek Prezes KRUS decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej "u.u.s.r.") odmówił skarżącemu umorzenia należności w kwocie 483,80 zł., gdyż nie znaleziono podstaw do ich umorzenia. Organ jednocześnie zaproponował skarżącemu spłatę zadłużenia w układzie ratalnym.
Pismem z dnia 25 listopada 2005 r. M.G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku ponownie powołał się na koszty związane ze zniesieniem współwłasności nieruchomości rolnej. Skarżący dokonał spłaty na rzecz uczestników postępowania sądowego, dodatkowo jest zobowiązany do zapłaty kosztów postępowania, a wykonanie pełnego zniesienia współwłasności będzie wymagać dodatkowych nakładów. Skarżący na ten cel pożyczył pieniądze, a teraz musi spłacić zaciągnięty dług. MG. ponownie podkreślił, iż dotychczas nie zalegał z płatnościami na rzecz KRUS, a umorzenie należności umożliwiłoby ostateczne załatwienie spraw sądowych.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezes KRUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej "kpa") oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. postanowił nie umarzać zaległych należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie znaleziono podstaw do ich umorzenia, a sytuacja materialna wnioskodawcy nie odbiega od sytuacji innych rolników. Prawne uregulowanie sprawy związanej ze zniesieniem współwłasności, nie można zaliczyć do zdarzeń losowych. Organ ponownie zaproponował skarżącemu spłatę zadłużenia w układzie ratalnym.
Na powyższą decyzję M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w poprzednich wnioskach. Ponadto wskazał, iż z prowadzonego gospodarstwa rocznie osiąga około 2 500,00 zł dochodu. Postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nadal wymaga ponoszenia nakładów finansowych, które doprowadziło do bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącego. Skarżący podniósł, iż mimo problemów finansowych opłaca regularnie kolejne raty na ubezpieczenie społeczne rolników. Zwolnienie z I i II raty za 2005 r. pozwoliłoby skarżącemu na uregulowanie stanu prawnego jego gospodarstwa. Odmowa umorzenia uniemożliwia to, co może grozić sankcjami karnymi ze strony Sądu Rejonowego.
Odpowiadając na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.
W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy przede wszystkim rozstrzygnięcie podjęte w sprawie oraz między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Przechodząc do uzasadnienia zaskarżonych decyzji przypomnieć należy, iż spełnia ono szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.
Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył do stwierdzenia, że w gospodarstwie skarżącego nie zaistniały żadne udokumentowane zdarzenia, ani okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ograniczenie płatności rolnika. Nie wyjaśnił przy tym jaka jest ta sytuacja materialna, mimo że skarżący we wniosku o umorzenie należności podniósł, że z uwagi na brak środków nie jest w stanie ich uregulować. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym powodów, dla których doszedł do takiego wniosku. Nie przeprowadził żadnej analizy tych okoliczności, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia. Dodatkowo Prezes KRUS zaproponował skarżącemu spłatę zadłużenia w układzie ratalnym
Takie "zbycie" argumentów skarżącego nie jest zdaniem Sądu wystarczające, jeżeli organ zamierzał przekonać go o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek.
Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia.
Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.
Z kolei decyzja wydana w drugiej instancji podkreśla jedynie, iż sytuacja materialna skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników, a prawne regulowanie sprawy związanej ze zniesieniem współwłasności nie można zaliczyć do zdarzeń losowych i nie może być podstawą umorzenia należności. Organ ponownie zaproponował układ ratalny.
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.
Sąd uznał również, iż rozstrzygnięciach zawarte w sentencjach decyzji wydanych w obu instancjach są wadliwie sformułowane.
Prezes KRUS, mając na względzie art. 41a ust. 1 u.u.s.r. zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, powinien - w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o których umorzenie ubiegała się Skarżąca. Zamieszczenie w sentencji decyzji pierwszej instancji zwrotu "podjęto decyzję negatywną", nie jest zatem, w ocenie Sądu, prawidłowe przede wszystkim ze względu na treść art. 107 § 1 k.p.a.
Decyzja organu drugiej instancji również nie zawiera rozstrzygnięcia przewidzianego w obowiązujących przepisach, gdyż Prezes KRUS posłużył się sformułowaniem "postanawiam nie umarzać". Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.