Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prokuratora Okręgowego w W. (dalej również: "Skarżący", "Prokurator") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2019 r. (dalej również: "Kolegium", "SKO") uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2018 r. określającą C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również: "Uczestnik", "Spółka") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Spółka złożyła deklaracje D-N o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w których od miesiąca czerwca 2014 r. oraz listopada 2017 r. zadeklarowała odpowiednio dwa oraz dwadzieścia cztery opróżnienia pojemnika o pojemności 1100 litrów w miesiącu, wskazując jednocześnie na nieselektywny sposób ich zbiórki.
Pismem z 3 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do złożenia obowiązującej od miesiąca czerwca 2014 nowej deklaracji D-N uwzględniającej faktyczną ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomości.
Odpowiadając na wezwanie organu podatkowego Spółka odmówiła skorygowania złożonych przez siebie deklaracji od tego miesiąca, co skutkowało wszczęciem postępowania w celu określenie wysokości opłaty, w oparciu o postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji określił Spółce opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. S. w W. w wysokości:
- – 4 230,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 czerwca do 31 grudnia 2014 r.,
- – 4 185,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r.,
- – 2 880,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r.,
- – 4 005,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r.,
- – 4 005,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 marca 2018 r.,
- – 4 005,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 kwietnia 2018 r.
Spółka pismem z dnia 11 maja 2018r wniosła odwołanie od ww. decyzji do SKO. Zarzuciła ona naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (dalej "ustawa o odpadach"), Ordynacji podatkowej (dalej "O.p."), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "u.c.p.g.") oraz uchwały Nr XIV/292/2015 Rady Miasta W. z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stołecznego W. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki SKO decyzją z dnia [...] października 2020 r. uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.
Kolegium w decyzji oparło się w szczególności na złożonej do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego Opinii pt. "Badanie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu C. [...] Sp. z o.o. zlokalizowanego w W. przy ul. S. " (dalej zwanej "Opinią") sporządzonej przez Zespół [...], Wydziału [...] Politechniki W. Z opinii wynikać miało, że odpady powstające na terenie budynku należy zakwalifikować jako odpady inne niż odpady komunalne. Na potrzeby Opinii jej autor stworzył kategorie odpadów powstałych w wyniku prowadzonej w budynku działalności gospodarczej. Następnie na potrzeby Opinii "odpady powstałe w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej" zostały oddzielone od innych odpadów jako odpady niekomunalne.
Wyniki badań zawarte w Opinii SKO uznało za wiarygodne i mogące stanowić podstawę odtworzenia sposobu gospodarowania odpadami na przedmiotowej nieruchomości w badanym okresie. W ocenie tego organu wyniki te korespondują z danymi wskazanymi przez Spółkę w składanych deklaracjach i potwierdzają możliwość przekazywania do pojemników odbieranych przez W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B." W. B. odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, które nie stanowią odpadów komunalnych w ilościach wskazanych przez Spółkę. W konsekwencji za niezasadne Kolegium uznało twierdzenia Prezydenta odnośnie wskazania przez Spółkę nieprawdziwych danych w składanych deklaracjach w badanym okresie. Organ pierwszej instancji podważył informacje przekazywane przez Spółkę m. in. na domniemaniach związanych z wielkością budynku czy prowadzaną w jego lokalach działalnością gastronomiczną, usługową oraz biurową oraz wadliwą oceną części odpadów generowanych z przedmiotowej nieruchomości jako odpady komunalne.
W ocenie SKO wyniki przeprowadzonej kontroli nie podważają twierdzeń Spółki odnośnie przekazywania do pojemników firmy odbieranych przez W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B. " W. B. odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Skoro zaś W. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "B. " W. B. odbiera z przedmiotowej nieruchomości odpady niestanowiące odpadów komunalnych, a pochodzące z działalności gospodarczej, to za nieprawidłowe Kolegium uznało twierdzenia Prezydenta odnośnie konieczności podważenia informacji zawartych w deklaracjach Spółki. Szczegółowa analiza okoliczności przedmiotowej sprawy prowadzi zatem w ocenie SKO do wniosku, że ilości odpadów odbierane przez operatora wybranego przez m. st. W., wskazane w deklaracjach Spółki, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Powyższego, w ocenie Kolegium, nie podważały powołane przez organ pierwszej instancji dowody w postaci: pisma Biura [...] Urzędu W. z dnia 6 października 2017 r. dotyczącego wykazu ważeń odpadów odbieranych z przedmiotowej nieruchomości ilości odpadów zmieszanych oraz pisma M. w W. sp. z o.o.
Zdaniem SKO dane te dotyczyły odpadów komunalnych, odbieranych przez operatora wybranego przez miasto. Kolegium podkreśliło, że jak wykazała przy tym załączona Opinia, z przedmiotowej nieruchomości generowane są głównie odpady gospodarcze, które nie mogą być kwalifikowane jako odpady komunalne.
Odnosząc się do wskazanych przez organ pierwszej instancji braków formalnych złożonych przez Spółkę deklaracji, SKO stanęło na stanowisku, że deklaracje te stanowią oświadczenia wiedzy, składane w imieniu podmiotu zobowiązanego do ich składania. Spółka wykazała przy tym umocowanie Pani A. W. do działania w jej imieniu i potwierdziła skuteczność podejmowanych przez nią czynności.
Podsumowując SKO wskazało, że organ pierwszej instancji nie wykazał nieprawidłowości w złożonych przez Spółkę deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne za okres od 1 czerwca 2014 r. do 1 kwietnia 2018 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący – Prokurator Okręgowy w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej "O.p."), poprzez samodzielne ustalenie okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy, a co za tym idzie naruszenie zasady instancyjności,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 123 §1 O.p., poprzez niepowiadomienie przez SKO organu o złożeniu przez Spółkę Opinii w toku postępowania odwoławczego i uniemożliwienie organowi wypowiedzenia się co do Opinii, która okazała się kluczowym i w praktyce jedynym dowodem, na podstawie którego SKO wydało decyzję,
- 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 233 § 2 O.p., poprzez wydanie przez SKO decyzji uchylającej decyzję w całości i umarzającej postępowanie w sprawie, podczas gdy z uwagi na pojawienie się na etapie postępowania odwoławczego nowego, kluczowego dowodu należało decyzję organu uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części,
- 4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 191 w zw. z art. 235 O.p., poprzez dokonanie dowolnej oceny wybranego cząstkowo materiału dowodowego i oparcie tym samym rozstrzygnięcia jedynie na treści Opinii oraz brak dokonania wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że Spółka nie wytwarza odpadów komunalnych w ilości określonej przez organ,
- 5) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej "U.O.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że Spółka nie wytwarza odpadów komunalnych w ilości określonej przez organ, co jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestnik wniósł o oddalenie skargi, wskazując że organ pierwszej instancji, a za nim Skarżący, wbrew wynikom wykładni definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, zaaprobowanej przez sądy powszechne i sądy administracyjne, zbieżnej ze stanowiskami przedstawicieli Ministerstwa Środowiska, przyjęli błędnie, że sporna frakcja odpadów jest w istocie frakcją odpadów komunalnych, która powinna była zostać ujęta w złożonych przez Uczestnika postępowania deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uczestnik zwrócił uwagę, że dokonanie niewłaściwej wykładni definicji odpadów komunalnych, już przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji z art. 60 ust. 1 ustawy o odpadach, spowodowało, że postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji obarczone było poważnymi uchybieniami w całej swojej rozciągłości, czego wyrazem była wadliwa decyzja tego organu, co dostrzegł organ drugiej instancji.
Uczestnik zakwestionował twierdzenia Skarżącego, jakoby decyzja Kolegium była obarczona uchybieniami merytorycznymi lub proceduralnymi, tym bardziej o poważnym o charakterze. Okoliczności faktyczne i prawne towarzyszące sprawie, które nie umknęły uwadze SKO, nie pozwalały na wydanie innej decyzji, aniżeli decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie toczące się przed tym organem. Wprawdzie Uczestnik postępowania nie podziela opinii SKO co do zaistnienia w niniejszej sprawie "uzasadnionych wątpliwości", które uzasadniałyby wszczęcie przedmiotowego postępowania, to z aprobatą przyjmuje stanowisko SKO, z którego wynika, że subiektywne wątpliwości organu pierwszej instancji co do danych zawartych w deklaracjach zostały skutecznie wyeliminowane przez Uczestnika postępowania w toku postępowania.
O ile zatem organ drugiej instancji oparł swoją ocenę na wszystkich uzyskanych dowodach (Uczestnik zaznaczył, że nie jest prawdą, że organ drugiej instancji oparł swoją decyzję wyłącznie na Opinii), to słusznie i zgodnie z art. 180 § 1, art. 181 i art. 191 O.p. przyznał Opinii walor jedynego miarodajnego i wiarygodnego dowodu przeprowadzonego na okoliczność potwierdzenia statusu odpadów odbieranych przez W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B. " W. B. Chybiona jest ponadto teza, że Kolegium pominęło ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Uczestnika ustalenia faktyczne stanowią zawsze wynik oceny zebranego materiału dowodowego, a materiał, który zebrał w niniejszej sprawie Prezydent jest niemiarodajny i nierzetelny. Ustalenia organu pierwszej instancji trudno było zatem nazwać ustaleniami faktycznymi, co słusznie dostrzegło SKO.
Wreszcie, Uczestnik postępowania, inaczej niż Skarżący (który nie poparł swoich spostrzeżeń żadnymi argumentami), nie doszukał się w decyzji Kolegium przejawów naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Organ drugiej instancji był uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie przedstawionej przez Uczestnika postępowania Opinii. W żadnym razie nie można uznać takiego działania za naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Zupełnie niezrozumiały był, zdaniem Uczestnika, zarzut dotyczący niepoinformowania Prezydenta o przedłożeniu przez Uczestnika postępowania Opinii na etapie postępowania odwoławczego. Przepis, naruszenie którego zarzuca Skarżący, dotyczy obowiązków organów podatkowych względem strony (art. 123 § 1 O.p.). Oczywistym jest zatem, że organ drugiej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu poprzez niepoinformowanie Prezydenta o przedłożeniu Opinii. Co więcej, żaden przepis nie obliguje organu odwoławczego do informowania organu pierwszej instancji o nowych dowodach włączanych w poczet materiału dowodowego przed organem drugiej instancji. W szczególności nie istnieje - jak najprawdopodobniej życzyłby sobie tego organ pierwszej instancji i Skarżący - procedura konsultacji i uzyskiwania opinii od organu pierwszej instancji w zakresie dowodów przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Podatkowy organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, a rozpoznanie to winno być w całości samodzielne.
Zdaniem Uczestnika decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa, co czyni skargę bezprzedmiotową i uniemożliwia jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów (w tym decyzji) z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Rozpoznając niniejszą sprawę we wskazanych wyżej granicach, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada prawu i nie jest zgodna z niżej powołanymi przepisami ustawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez prokuratora, w tym także – w zakresie terminu jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a., w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.
Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, decyzja SKO z [...] października 2019 r. została doręczona Spółce 22 października 2019 r. Skarga do tutejszego Sądu została wniesiona do Samorządowego Kolegium w W. 1 kwietnia 2019 r., zatem przed upływem 6 miesięcy. Należy również wskazać, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy sąd nie był ograniczony zakazem reformationis in peius, wyrażonym w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przypomnieć należy, że Spółka nie wniosła skargi w niniejszej sprawie; jest ona jedynie uczestnikiem postępowania w sprawie ze skargi wniesionej przez prokuratora. Natomiast zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę konstytucyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługą im prawa strony. Jak to zostało wyjaśnione w komentarzu do powołanego przepisu p.p.s.a. (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019) z treści komentowanego przepisu wynika, że prokurator czy Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela albo praw dziecka.
Ich decyzja o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do tych podmiotów; jej słuszność nie podlega zatem ocenie sądu administracyjnego (podobnie E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z 1.07.1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000/1, s. 55; J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 41).
Niniejsza sprawa jest już kolejną rozpoznawaną przez tutejszy Sąd sprawą ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. określającą przedsiębiorcy wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i umarzającą postępowanie. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd powoła się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2526/19, posługując się zaprezentowaną w tym orzeczeniu argumentacją, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje za swoją. Jest to tym bardziej uzasadnione, że obie skargi zostały wniesione przez Prokuratora, a stany fatyczne tych spraw mają pewne wspólne elementy:
- – decyzja organu pierwszej instancji określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wydana wobec przedsiębiorcy będącego właścicielem budynku wykorzystywanego komercyjnie,
- – przedsiębiorca ten składał deklaracje, o których owa w art. 6m u.c.p.g., lecz jednocześnie korzystał z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego,
- – w postępowaniu przed organem drugiej instancji przedsiębiorca złożył opinię prywatną sporządzoną przez Zespół [...], Wydziału [...] Politechniki W., z której to opinii wynikało, że odpady powstające na terenie budynku należy zakwalifikować jako odpady inne niż odpady komunalne,
- – opierając się na tej opinii złożonej przez odwołującego się przedsiębiorcę organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, wskazując, że wytwarzane przez przedsiębiorcę odpady nie mają charakteru odpadów komunalnych.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej "u.c.p.g."), na którym ciążą przewidziane w niej obowiązki, w tym przede wszystkim obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza sporem pozostaje również, że Spółka, jako właściciel nieruchomości, była obowiązana do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m tej ustawy. Deklaracje takie Spółka składała. Jednocześnie Spółka korzystała z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego.
Zdaniem Sądu, wbrew temu na co wskazuje treść decyzji organu odwoławczego, składane przez Spółkę deklaracje nie odzwierciedlały faktycznego sposobu odbioru odpadów z nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w pełni uprawnione było wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji, a następnie wydanie przez ten organ decyzji określającej Spółce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Stosownie bowiem do treści art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Przypomnieć należy, że zgodnie z definicja odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.
Wskazać należy (przytaczając uzasadnienie wyroku tutejszego Sądu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1915/19), że jak widać, zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym – typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym – odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.
Zdaniem Sądu, dla ustalenia czy odpady powstające na danej nieruchomości stanowią odpady komunalne, konieczne jest ich porównanie do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Na tle przedstawionej wyżej definicji odpadów komunalnych nie jest możliwe stosowanie automatyzmu. Analogiczny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2555/19. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, odwołując się do definicji odpadów komunalnych, że odpady komunalne to nie tylko odpady gospodarstw domowych. Należy też zgodzić się z poglądem – wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu – że nie można przyjąć, aby na gruncie obowiązującej ustawy o odpadach odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady nie mieszczące się w zakresie odpadów komunalnych (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z [...] marca 2018 r., sygn. akt [...], Lex nr 2531587).
Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje na to, że odpady powstające na nieruchomości przy ul. S. w W. stanowią w przeważającej większości odpady komunalne. Potwierdzeniem tego są nie tylko karty przekazania odpadów (związane z ich odbieraniem przez firmę "B. " W. B.), ale – wbrew stanowisku organu odwoławczego – także złożona do akt sprawy opinia pt. "Badanie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu C. [...] Sp. z o.o. zlokalizowanego w W. przy ul. S. " sporządzona przez Zespół [...], Wydziału [...] Politechniki W. Analiza tej Opinii – wyników badań przedstawionych w tabeli na stronach 10 i 11 Opinii wskazuje jednoznacznie, że skład odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Tytułem przykładu należy wskazać, że w zakresie odpadów określonych jako "opakowania z papieru i tektury" nie ma takich rodzajów odpadów, które nie powstają w gospodarstwie domowym.
Powstają w nim bowiem odpady w rodzaju przykładowo opakowań papierowych, tektur i kartonów (np. po dokonanych zakupach), foldery, prospekty i katalogi, czy segregatory i teczki (związane z przechowywaną prywatną dokumentacją). Ta sama uwag dotyczy odpadów określonych jako "opakowania z tworzyw sztucznych". Typowym odpadem powstającym w każdym, nawet najmniejszym gospodarstwie domowym są odpady określone w opinii jako obierki, resztki posiłków niedojedzonych, produkty niespożyte przed końcem okresu ich przydatności do spożycia zaklasyfikowane w Opinii jako "produkty spożywcze przeterminowane lub nienadające się do spożycia". Zdaniem Sądu jedyne co odróżnia analizowane w opinii (i przykładowo wskazane wyżej) odpady powstające na nieruchomości Spółki od odpadów powstających w gospodarstwie domowym, to ich ilość. Jednakże wyłącznie taka różnica nie jest wystarczająca dla wyłączenia odpadów powstających na nieruchomości Spółki z kategorii odpadów komunalnych.
Sąd w pełni zgadza się z argumentacją odnoszącą się do tego zagadnienia przytoczoną w powoływanym już wyroku tutejszego Sądu w sprawie III SA/Wa 1915/19. Ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach niż gospodarstwo domowe. Zatem upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest po prostu bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji jakiejś nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach należy więc zdecydowanie odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, jak odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje powyższe stanowisko za własne.
W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że przytoczona wyżej ustawowa definicja odpadów komunalnych, wskazując na podobieństwo do odpadów z gospodarstw domowych, posługuje się zwrotem "charakter lub skład". Wystarczające jest zatem podobieństwo z uwagi na jedno z tych kryteriów/cech. Są one oddzielone spójnikiem "lub". Oznacza to, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii i trudności w zdefiniowaniu pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.
Skoro zatem – jak to zostało wyżej wyjaśnione – odpady powstające na nieruchomości Spółki są odpadami komunalnymi (za wyjątkiem odpadów z budowy i remontów) zasadne było ustalenie wysokości opłaty w drodze decyzji. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności karty przekazania odpadów, potwierdza, że w całym okresie objętym postępowaniem na nieruchomości Spółki powstawały odpady komunalne w ilości znacznie wyższej niż w składanych deklaracjach.
W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Złożona w toku postępowania odwoławczego Opinia została sporządzona na zamówienie Spółki, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji określającej jej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z tym jest to opinia prywatna. SKO ograniczyło się do zacytowania w zaskarżonej obecnie decyzji obszernych fragmentów tej Opinii oraz wskazania, że oceny zawarte w tej Opinii uznało za wiarygodne i mogące stanowić podstawę odtworzenia sposobu gospodarowania odpadami na nieruchomości położonej przy ul. S. w W. w badanym okresie, nie precyzując przy tym, czy ma na myśli okres objęty decyzją organu pierwszej instancji, czy też okres, w którym biegły badał odbierane odpady (czerwiec 2019 r.). Kolegium nie odniosło się również do rozbieżności w opisie przedmiotowej nieruchomości.
Tymczasem, jak zresztą zacytowało Kolegium (strona 4 decyzji), nie dostrzegając jednak rozbieżności, organ pierwszej instancji ustalił, że na nieruchomości położonej przy ul. S. w W. posadowiony jest budynek posiadający szesnaście kondygnacji nadziemnych oraz jedną podziemną, zaś podmiot sporządzający Opinię wskazał, że nieruchomość składa się z szesnastu kondygnacji nadziemnych i trzech kondygnacji podziemnych.
W ocenie Sądu charakter Opinii sporządzonej na zamówienie Spółki, a następnie przedstawionej przez tę Spółkę w postępowaniu odwoławczym, nie pozwalał na tak bezkrytyczne przyjęcie tej Opinii, jak to zrobiło SKO. Zdaniem Sądu Opinia ta mogła zostać uznana za dowód w sprawie, lecz powinna być traktowana jako w zasadzie jedyny dowód, a takie jej traktowanie wynika z lektury uzasadnienia decyzji SKO. Tymczasem Kolegium, zamiast bezkrytycznie dać wiarę tej Opinii, mogło i powinno (jeżeli zamierzało się oprzeć na opinii) zlecić sporządzenie opinii osobie (ewentualnie zakładowi) mającemu status biegłego. Wtedy, będąc podmiotem zlecającym sporządzenie takiej opinii, mogłoby ustalić warunki jej sporządzenia i wykluczyć wpływ osób trzecich na stwierdzenia zawarte w opinii.
Tym samym, o ile SKO będzie chciało oprzeć się na opinii biegłego, winno wziąć pod uwagę, że sporządzenie takiej opinii powinien zlecić organ, nie opierając się na opinii dostarczonej przez stronę postępowania. Jedocześnie, o ile opinia taka miałaby stać się – jak to miało miejsce – podstawowym dowodem, na jakim organ oparł swoje rozstrzygnięcie, to z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania SKO winno w trybie art. 233 § 2 O.p. uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazują, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części oraz dając wskazówki co do okoliczności faktycznych, jakie miałaby pomóc wyjaśnić opinia biegłego.
W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że w świetle powyższego za zassany należy uznać zarzut naruszenia art. 127 O.p., natomiast nie jest trafiony zarzut naruszenia art. 123 § 1 O.p. poprzez niepowiadomienie organu pierwszej instancji o złożeniu Opinii przez Spółkę. Przepisy Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie dają organowi pierwszej instancji wycia informowanym o każdym dowodzie przeprowadzanym przed organem drugiej instancji. Regulacja taka nie jest resztą potrzebna, bowiem jeżeli konieczne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, to sprawa – stosownie do art. 233 § 2 O.p. – wróci do rozpoznania przez ten organ.
Raz jeszcze należy odwołać się do przedstawionego wcześniej podobieństwa składu odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Sama okoliczność, że odpady komunalne powstające na nieruchomości Spółki zostały pogrupowane i zgromadzone w pojemnikach, których sposób oznaczenia odpowiadał danej grupie odpadów, nie wyłącza tych odpadów z kategorii odpadów komunalnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku tutejszego Sądu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1232/19.
Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, że niedopuszczalne jest takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, jako w pełni zasadny należy ocenić postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 191 w zw. z art. 235 Ordynacji podatkowej. Przy czym – zdaniem Sądu – nie może budzić wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Zdaniem Sądu, powyższe naruszenie skutkowało także naruszeniem przez SKO przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, co słusznie zarzuca prokurator w skardze.
W ocenie Sądu, przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Powodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z [...] października 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Nadto, organ odwoławczy poczyni ustalenia, czy w sprawie miały miejsce okoliczności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy i także ten aspekt uwzględni przy rozpoznaniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
Z uwagi na przepis art. 239 pkt 2 p.p.s.a. powodujący nieuiszczanie przez prokuratora wpisu, nie istniała potrzeba rozstrzygania o kosztach sądowych.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.