Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., zwany dalej "Prezesem Agencji", działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa" oraz art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2, art. 53 i 54 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Dz. U. Nr 213, poz. 1800), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy publicznej", po uzgodnieniu planu restrukturyzacji [...] S.A. oraz jego pozytywnym zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. (opinia nr [...]) orzekł o: - zatwierdzaniu planu restrukturyzacji spółki [...] S.A.; - zabezpieczeniu kosztów postępowania restrukturyzacyjnego poprzez ustanowienie na rzecz Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. zastawu rejestrowego na określonych akcjach spółki [...] S.A., stanowiących składnik majątku [...] S.A., ustalając termin zawarcia przez [...] S.A. z Agencją Rozwoju Przemysłu S.A. umowy o ustanowienie zastawu rejestrowego na dzień [...] czerwca 2003 r.; - ustaleniu terminu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego [...] S.A. na dzień [...] czerwca 2005 r.
Powyższą decyzję doręczono, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2003 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] Sp. z o.o., powoływana dalej jako "Skarżąca", wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej zawarcia ugody restrukturyzacyjnej, wyjaśniając, że informację o fakcie wydania tej decyzji powzięła w dniu [...] sierpnia 2003 r. w związku z przekazaniem jej treści ugody zawartej przez [...] S.A. z wierzycielami. Skarżąca zarzuciła decyzji Prezesa Agencji naruszenie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej, wskazując, iż nie jest wierzycielem objętym tym przepisem, gdyż zobowiązania [...] S.A. względem [...] Sp. z o.o. są zobowiązaniami, które nie mogą wchodzić w zakres zawartej w ramach postępowania restrukturyzacyjnego w dniu [...] lipca 2003 r. ugody [...] S.A. z wierzycielami (akt notarialny Rep. [...]). Powołując się na umowę zamiany zawartą w dniu [...] marca 2000 r. pomiędzy [...] S.A. oraz Skarżącą, ta ostatnia stwierdziła, że skoro przedmiot ww. umowy został określony jako "przeniesienia własności Obligacji (...) i przeniesienie własności udziałów", to zobowiązania z tego wynikające, jako mające charakter rzeczowy a nie pieniężny, nie mogą wchodzić w zakres restrukturyzacji finansowej realizowanej w drodze zawarcia ugody z wierzycielami.
Zdaniem Skarżącej ustawa o pomocy publicznej w rozdziale 4 konstruuje zasady restrukturyzacji finansowej zobowiązań cywilnoprawnych wyłącznie o charakterze pieniężnym, a zgodnie z ww. umową Skarżącej przysługuje roszczenie o przeniesienie własności obligacji skarbu państwa, które w jej ocenie ma charakter rzeczowy.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Agencji w części dotyczącej ugody restrukturyzacyjnej.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, powoływany dalej jako "Minister", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że Skarżąca nie wykazała w należyty sposób swego interesu prawnego w zakresie objętym odwołaniem. Decyzja Prezesa Agencji z dnia [...] czerwca 2003 r. nie kształtuje praw i obowiązków wierzycieli cywilnoprawnych, do których należy Skarżąca, lecz rozstrzyga między innymi w przedmiocie terminu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego i zatwierdzenia planu restrukturyzacji [...] S.A. Decyzja ta, według organu odwoławczego, wpływa bezpośrednio jedynie na prawa i obowiązki samego przedsiębiorcy, jakim jest [...] S.A. Minister konkludował, że skoro decyzja Prezesa Agencji nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną Skarżącej, to należy uznać, iż nie ma ona interesu prawnego oraz obowiązku w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie może zatem zostać uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym nie posiada legitymacji do złożenia odwołania.
W skardze z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej. W opinii Skarżącej organ drugiej instancji błędnie ocenił materiał dowodowy, a teza iż [...] Sp. z o.o. w sposób milczący uznała ugodę restrukturyzacyjną, gdyż nie głosowała w przedmiocie przyjęcia ugody restrukturyzacyjnej, jest nietrafna. Skarżąca podniosła, że nie uczestniczyła w głosowaniu bowiem uważa, iż wierzytelności jej przysługujące nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o pomocy publicznej, a udział w głosowaniu stanowiłby akceptację objęcia zakresem ugody wierzytelności Skarżącej. Wbrew jednak stanowisku Skarżącej [...] S.A. włączyła powyższą wierzytelność do zakresu ugody.
W ocenie Skarżącej taki stan rzeczy wpływa na jej interes prawny, gdyż w sposób istotny ogranicza jej prawa, powodując uszczuplenie jej należności. Poza tym, stanowi naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej, gdyż włącza do restrukturyzacji należności o charakterze niepieniężnym. Ze względu natomiast na brak możliwości zaskarżenia na gruncie wskazanej ustawy samej ugody, jedyną możliwością wzruszenia ugody - według Skarżącej - było zaskarżenie decyzji Prezesa Agencji, która zatwierdzała plan restrukturyzacji obejmujący również ugodę z wierzycielami. Skarżąca podkreśliła też, że w sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego, nie uwzględniono całego zebranego materiału dowodowego, dokonując przy tym jego dowolnej oceny.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarżąca podtrzymała z kolei dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze. Przedstawiła argumentację odnośnie niepieniężnego charakteru jej wierzytelności (roszczenia o wydanie obligacji wynikającego z umowy zamiany z dnia [...] marca 2000 r.) wobec [...] S.A. i w konsekwencji skutkującej pozostawaniem tej wierzytelności poza ugodą restrukturyzacyjną, odmiennie niż przyjmują to organy. Skarżąca ponownie wskazała również, iż ma interes prawny w zaskarżeniu ugody restrukturyzacyjnej, gdyż wierzyciele nie tylko są zainteresowani ugodą restrukturyzacyjną, ale są też jej pełnoprawną stroną (ugoda stanowi swoistą umowę wielostronną pomiędzy nimi a podmiotem restrukturyzowanym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej do postępowania restrukturyzacyjnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Organem właściwym w sprawach restrukturyzacji jest minister właściwy do spraw gospodarki, a funkcje organu administracji publicznej w zakresie zadań wynikających z ustawy o pomocy publicznej wykonuje również Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. (art. 8 ustawy o pomocy publicznej). Prezes Agencji wydaje między innymi decyzje o warunkach i trybie restrukturyzacji, o czym stanowi art. 10 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z kolei minister właściwy do spraw gospodarki jest, zgodnie z art. 9 pkt 2 ww. ustawy, organem wyższego stopnia wobec Prezesa Agencji w zakresie decyzji wydawanych na podstawie ustawy.
Powyższe oznacza, że od decyzji Prezesa Agencji przysługuje stronie odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki. W realiach niniejszej sprawy odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. przysługiwało do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Należy jednak zwrócić uwagę, że odwołanie, składane do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym stanowi art. 129 § 1 i § 2 Kpa. Niedochowanie tego terminu powoduje, że decyzja staje się decyzją ostateczną (art. 16 § 1 zdanie pierwsze Kpa). Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w przepisach szczególnych (art. 16 § 1 zdanie drugie Kpa).
Wobec takiego stanu rzeczy rozważenia wymaga sposób obliczania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu administracyjnego przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd w tym zakresie podziela pogląd wyrażany w doktrynie, iż należy wówczas przyjąć, że strona taka może wnieść odwołanie od wydanej decyzji do momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, a więc do czasu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inną stronę, a gdy odwołania nie wniesiono - przed upływem 14 dni (Zob. A Kabat w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 590).
Wspomnieć również można, iż w wyroku z dnia 5 grudnia 1997 r. (sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998, nr 3, poz. 103) Naczelny Sąd Administracyjny rozważał sytuację strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna. Sąd ten uznał, iż w takim przypadku stronie przysługuje tylko wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1351/99 (LEX nr 78928) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu, decyzja nie został jej doręczona i stała się ostateczna, a o wydanej decyzji strona dowiedziała się w późniejszym czasie, to pismo domagające się zmiany tej decyzji, choćby zatytułowane zostało, za takie uznać nie można. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak - podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera.
Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa, a także, wynikający z art. 9 Kpa, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania". Dodać też trzeba, że w ramach przepisów o wznowieniu postępowania ustawodawca nałożył na organ właściwy do wznowienia postępowania obowiązek badania w tzw. fazie wstępnej, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, między innymi czy wniesione podanie o wznowienie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Jeżeli na tym etapie badania sprawy organ ustali, iż z żądaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną, wówczas zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, co skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt I SA 1232/99, LEX nr 54524 i z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2483/01, LEX nr 109264). Zaprezentowane poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela.
W rozpoznanej sprawie, jak wynika z jej akt, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona [...] S.A w dniu [...] czerwca 2003 r. Od decyzji tej Stocznia się nie odwoływała, zatem stała się ona decyzją ostateczną z upływem dnia [...] czerwca 2003 r. (środa, tzw. dzień roboczy). Skarżąca, jak twierdzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nazwanym "odwołaniem", dowiedziała się o decyzji w dniu [...] sierpnia 2003 r. W tej sytuacji nie może być wątpliwości, iż złożony przez nią wniosek odnosił się do decyzji ostatecznej. Zatem nie mógł być potraktowany jako odwołanie, mimo takiej nazwy, i załatwiony w trybie odwoławczym w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a tak się w sprawie stało. Wskazanym wnioskiem nie mogło bowiem w ogóle zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, gdyż może ono być prowadzone wyłącznie co do decyzji nieostatecznych. Wyjaśnić więc należało ze Skarżącą, czy i ewentualnie w jakim trybie nadzwyczajnym domaga się wzruszenia decyzji Prezesa Agencji z dnia[...] czerwca 2003 r. i w ramach trybu przez nią wskazanego ocenić także jej legitymację procesową.
Uwzględnienie przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych i faktycznych stanowiło warunek niezbędny do nadania sprawie właściwego biegu. Tego jednak nie uczyniono, gdyż jak wynika z akt sprawy nie była na tę okoliczność prowadzona ze Skarżącą jakakolwiek korespondencja wyjaśniająca zaistniały stan rzeczy, a jej wniosek od razu potraktowano tak, jak złożone w terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, czego uczynić nie było wolno. W tej sytuacji doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów postępowania przez organ odwoławczy.
Zaistniałe uchybienia uniemożliwiają Sądowi rozpatrywanie zarzutów podniesionych w skardze. Ich ocena byłaby bowiem przedwczesna, zważywszy na konieczność nadania sprawie właściwego biegu, zależnego przy tym od woli Skarżącej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.
Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów na rzecz Skarżącej w wysokości wpisu sądowego ([...] zł). W postępowaniu sądowym Skarżąca nie ustanawiała profesjonalnego pełnomocnika.