Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 9 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 112/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Powiatu G. (dalej: strona, skarżący, Powiat) jest uchwała z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej: uchwała) Sejmiku Województwa D. (dalej: Sejmik, organ) w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządnie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 i 1571 i 1815, dalej:

u.s.w.) oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej u.d.p.). W § 1 uchwały pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich drogę wojewódzką nr [...] relacji: G. (droga wojewódzka nr [...]) – L. - [rzeka Odra] – B. W.- L. (droga wojewódzka nr [...]), o długości 21 659 m. W § 2 uchwalono, że drogę wskazaną w § 1 przekazuje się:1) na obszarze powiatu g. w granicach miasta G., gminy G. i gminy P., na odcinku: od G. (droga wojewódzka nr [...]) do L.(rzeka Odra), o długości 15 666 m - Zarządowi Powiatu G., 2) na obszarze powiatu g. w granicach gminy N. i gminy J., na odcinku: od rzeki Odry (B. W.) do L. (droga wojewódzka nr [...]), o długości 5 993 m - Zarządowi Powiatu G. Z treści § 3 wynika, że wykonanie niniejszej uchwały powierza się Zarządowi Województwa D. Natomiast § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2020 r. Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Doln. Z dnia 11 grudnia 2019 r., poz. 7290.

Powiat zaskarżył uchwałę w części dotyczącej § 1 i § 2 pkt. 1 w zakresie dotyczącym pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej i wnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 10 ust. 5 a w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] o długości 15 666 m, podczas gdy na terenie Powiatu G. wybudowano nowy odcinek drogi krajowej o długości 3 371 m, bez wykazania, że przekazywany odcinek drogi nie spełnia funkcji drogi wojewódzkiej oraz bez zachowania lub wykazania proporcjonalności, o której mowa w ustawie.
2. 2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia drogi wojewódzkiej nr 330 kategorii drogi wojewódzkiej, w sytuacji gdy Powiat G. nie przekazał Samorządowi Województwa D. odcinka drogi powiatowej, uprzednio zaliczanej do kategorii drogi powiatowej/ gminnej przyjętej w miejsce nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej lub wojewódzkiej.
3. 3) art. 6a i 7 ustawy o drogach poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że droga wojewódzka nr 330 spełnia kryteria drogi powiatowej/ gminnej.
4. 4) przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała przyjęta [...] listopada 2019 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2020 r., podczas gdy przepis stanowi, że pozbawienie i zaliczenie dotychczasowej kategorii drogi nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia roku następnego.

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich drogi wojewódzkiej nr 330 o długości 15 666 m. i przekazanie Powiatowi G., podjętej z rażącym naruszeniem prawa.2) obciążenie Sejmiku Województwa D. kosztami niniejszego postępowania. Ponadto z ostrożności procesowej wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wejścia w życie podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Powiat przypomniał tzw. "kaskadowy" system przekazywania dróg publicznych i podkreślił, że w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi wojewódzkiej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi wojewódzkiej. Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę wojewódzką, względnie w następstwie zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej, po stronie sejmiku województwa powstałoby uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej drogi krajowej. Powołując się na treść art. 2 i art. 7 Konstytucji skarżący stwierdził, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu.

Z tego powodu w opinii strony zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. - droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),
2. - odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,
3. - poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

W rozpatrywanej sprawie uchwała stanowi, że odcinki dróg określonych w uchwale pozbawione zostają kategorii dróg wojewódzkich. W uchwale i jej załącznikach wymieniono jedynie odcinki dróg wskazane do pozbawienia kategorii, numer drogi/odcinka, przebieg i długość drogi/odcinka. Odnośnie przesłanki proporcjonalności powiat wskazał, że biorąc pod uwagę obszar Powiatu G. w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. drogą wojewódzką stał się odcinek byłej drogi krajowej 3 o długości 3371 m., podczas gdy przekazywany skarżoną uchwałą odcinek drogi wojewódzkiej [...] na terenach Powiatu G. ma długość 15 666 m. Trzeba również wspomnieć o dwóch innych odcinkach dróg przekazywanych trybem kaskadowym dla Powiatu G. to jest: DW [...] o długości 1422 m, oraz [...] o długości 627 m. Reasumując Powiat G. otrzymał 17 715 m dróg przekazanych w wyżej wymienionym trybie, gdy tymczasem w uzasadnieniu Sejmik Województwa D. w zaskarżanej uchwale jasno powinien określić obszar, dla którego zachowuje zasadę proporcjonalności, wykazać nowe drogi wojewódzkie pozyskane w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., i wskazać przekazywane drogi w trybie art. 10 ust. 5a, których sumaryczna długość będzie zbliżona do nowej drogi wojewódzkiej.

Inaczej mówiąc Sejmik Województwa D. powinien tak uzasadnić skarżoną uchwałę, aby zachowanie zasady proporcjonalności określonej w art. 10 ust. 5a nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. W konsekwencji zdaniem skarżącego wobec istniejącej różnicy w długości odcinków dróg i braku uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie można uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności.

Powiat zaznaczył również, że uchwała nr [...]została przyjęta w dniu [...] listopada 2019 r. czyli w czwartym kwartale 2019 roku z wejściem w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa D. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2020 r., zaś zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach pozbawienie i zaliczenie dotychczasowej kategorii drogi nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia roku następnego.

Strona poinformowała ponadto, że Powiat G. z powodu problemów z serwerem leżących po stronie Sejmiku Województwa D. kompletną informację na temat podjętej uchwały wraz z uzasadnieniem powziął w dniu [...] stycznia 2020 roku.

W odpowiedzi na skargę Sejmik przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 5 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 127/17). Podkreślił, że w uzasadnieniu projektu wyszczególniono, że przedmiotowa droga wojewódzka nie spełnia wymogów techniczno-funkcjonalnych stawianych drogom wojewódzkim, ponieważ nie łączy ze sobą miast oraz nie pełni istotnej funkcji komunikacyjnej w podstawowym układzie drogowym województwa - ze szczególnym uwzględnieniem braku mostu na rzece Odrze oraz niefunkcjonującej przeprawy promowej, przez co pełni ona funkcję marginalną (posiada nieciągłość przez rzekę, a najbliższe mosty na Odrze zlokalizowane są stosunkowo blisko: w G. w ciągu drogi krajowej nr [...] i w C. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]).

Organ przypomniał, że związku z wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej w roku 2015 Województwo D. otrzymało 67,256 km (Wykaz Uchwał Rad Gmin i Rad Miast). Ponadto, w latach 2017-2019 Województwo D. otrzymało 116,21 km - w związku z art. 10 ust. 5 u.d.p. (Wykaz decyzji wydających pozwolenie na użytkowanie), czyli łącznie w latach 2015-2019 Województwo D. otrzymało 183,466 km dróg. Oryginały ww. decyzji znajdują się w posiadaniu GDDKiA O/W. oraz właściwych Inspektorów Nadzoru Budowlanego. W ramach "kaskadowego" przekazywania dróg Województwo D. przekazało 46,399 km w roku 2015 [załącznik nr 1 i 2 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Woj. Dol. z 2015 r., poz. 5410 z późn. zm.)].

Ponadto, w latach 2017-2019 Województwo D. przekazało 93,356 km, czyli łącznie 139,755 km dróg w latach 2015-2019., 12,556 km dróg otrzymanych w ramach ww. przepisów u.d.p. zostało przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii. Reasumując Sejmik zaznaczył, że Województwo D. otrzymało o 31,155 km dróg więcej niż przekazało w ramach "kaskadowego" przekazywania dróg oraz "normalnej" procedury zmiany kategorii (Bilans otrzymanych oraz przekazywanych w ramach "kaskady" oraz "normalnej" procedury zmiany kategorii dla dróg otrzymanych kaskadowo w latach 2015-2019).

Dodatkowo przypomniał, że w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej uchwały wskazał uchwały gmin oraz pozwolenia na użytkowanie z lat 2017-2019, na podstawie których Zarząd Województwa D. otrzymał drogi gminne i drogi krajowe, które zostały zachowane jako drogi wojewódzkie. Podkreślił, że nie pozbywa się dróg w sposób arbitralny, ponieważ po otrzymaniu dróg gminnych (2015 rok) oraz dróg krajowych (2017-2018), wyraźnie zwiększyła się długość sieci dróg wojewódzkich. W związku z powyższym, Zarząd Województwa D. dążąc do regulacji sieci dróg wojewódzkich, aby uzyskać w pełni funkcjonalną sieć połączeń (m.in. realizacja wskazań w "Planie rozwoju sieci drogowej województwa d. do roku 2020 w zakresie dróg wojewódzkich", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2015 r.), przekazuje w trybie zamiany dróg (art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.d.p.) oraz w trybie kaskadowym (art. 10 ust. 5a i 5b u.d.p.) te drogi wojewódzkie lub ich odcinki, które nie spełniają funkcji dróg wojewódzkich.

Obowiązujące przepisy nie wskazują, że tzw. "kaskadowy" sposób "przekazywania" dróg w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p., ma zastosowanie wyłącznie do odcinków dróg zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane, umożliwiając w ramach przewidzianej ustawowo "proporcjonalności" pozbawienie dotychczasowej kategorii również inne odcinki dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi (np. zarząd województwa do powiatów w granicach administracyjnych swojego województwa, a zarząd powiatu do gmin w granicach administracyjnych swojego powiatu).

Organ przypomniał, że unormowania zawarte w przepisach art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. mają charakter lex specialis względem art. 10 ust. 1 - 4 tej ustawy i skoro przedmiotem jest pozbawienie kategorii dróg w trybie szczególnym (bez zaliczenia drogi poprzez stosowną uchwałę do nowej kategorii), nie sposób mówić o trzecim kwartale w rozumieniu art. 10 ust. 2 i 3 u.d.p., jako granicznym czasie podjęcia uchwały.

W piśmie procesowym z [...] maja 2020 r. skarżący podtrzymał skargę w całości i podkreślił, że Sejmik Województwa D. przekazał skarżącemu sporny odcinek drogi w sposób arbitralny bez poszanowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Powiat nie zgodził się, że odcinek drogi nr [...] nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej ponieważ biorąc pod uwagę, że drogi powiatowe powinny stanowić połączenie między miastami to idąc tokiem rozumowania w/w Organu Powiat G. powinien zrzec się większości dróg, którymi zarządza ponieważ nie spełniają definicji dróg powiatowych określonej w art. 6a ust 1 u.d.p, w opinii skarżącego, według tak pojmowanej definicji Powiat powinien posiadać drogi łączące siedziby powiatu z siedzibami gmin K., P., Ż. i J. oraz powinien przekazać wszystkie drogi niespełniające definicji dróg powiatowych.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. Sejmik podkreślił, że Zarząd Województwa D. nie pozbywa się dróg w sposób arbitralny, jednak w związku z wyraźnym zwiększeniem długości sieci dróg wojewódzkich (po otrzymaniu dróg gminnych i krajowych), dąży jedynie do jej regulacji celem uzyskania w pełni funkcjonalnej sieci połączeń. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o drogach publicznych, mechanizm przekazywania dróg w trybie tzw. "kaskadowym" umożliwia danemu zarządcy drogi na jej przekazanie wyłącznie o jedną kategorię niżej. W tym przypadku - droga wojewódzkiej nr [...], z mocy prawa mogła się stać jedynie drogą powiatową. Zarząd województwa nie ma wpływu na to, czy drogę pozbawioną dotychczasowej kategorii dróg wojewódzkich w powyższym trybie zarząd powiatu zatrzyma, czy w drodze uchwały rady powiatu zaliczona ona zostanie do kategorii drogi gminnej. Do zadań danego zarządu drogi należy ocena jej znaczenia dla powiatu oraz spełnienia definicji drogi powiatowej, zgodnej z brzmieniem art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ dołączył uchwałę nr [...]Sejmiku Województwa D. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tej Sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały – aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm., dalej: u.s.w.), uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art.

1. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 powyższej ustawy).

Stosownie natomiast do art. 82c ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności – jak w rozpatrywanej sprawie - sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Na wstępie wskazać trzeba, że uchwały sejmiku województwa o pozbawieniu kategorii odcinka drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. mają charakter aktów prawa miejscowego. Pozbawienie drogi kategorii dróg wojewódzkich jest aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne, ponieważ uchwały sejmiku województwa o pozbawienie drogi kategorii dróg wojewódzkich nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Są aktami wielokrotnego stosowania i obowiązują aż do ich uchylenia lub zmiany. Są też aktami abstrakcyjnymi, dlatego mogą być wielokrotnie stosowane, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości.

Godzi się dodatkowo podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną

Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Utrwalonym w orzecznictwie jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego j.s.t. nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być ono realne i aktualne w chwili podjęcia niezgodnej z prawem uchwały i wystąpienia jej skutków. Naruszenie musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej j.s.t. konkretnych uprawnień albo następstwo w postaci nałożenia konkretnych obowiązków (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, Lex nr 325285; wyrok WSA w Lublinie z 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 410/11, Lex nr 1154220).

Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z wojewódzkiej na powiatową oznacza powiększenie zasobu własności strony oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 1 i § 2 pkt 1 uchwały [...] Sejmiku Województwa D. w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w. oraz art. 10 ust. 5a u.d.p. W § 1 uchwały pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich drogę wojewódzką nr [...] relacji: G. (droga wojewódzka nr [...]) – L. - [rzeka Odra] – B. W. – L. (droga wojewódzka nr [...]), o długości 21 659 m. W § 2 uchwalono, że drogę wskazaną w § 1 przekazuje się:1) na obszarze powiatu g.w granicach miasta G., gminy G. i gminy P., na odcinku: od G.(droga wojewódzka nr [...]) do L. (rzeka Odra), o długości 15 666 m - Zarządowi Powiatu G., 2) na obszarze powiatu g. w granicach gminy N. i gminy J., na odcinku: od rzeki Odry (B. W.) do L. (droga wojewódzka nr [...]), o długości 5 993 m - Zarządowi Powiatu G. Z treści § 3 wynika, że wykonanie niniejszej uchwały powierza się Zarządowi Województwa D. Natomiast § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2020 r.

Ponownie podkreślić należy, że Sejmik uchwalając sporny akt powołał się na art. 10 ust. 5a u.d.p.

Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5a u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako ustawa zmieniająca). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowił (w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r.), że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej art. 10 ust. 5 otrzymuje brzmienie:

"5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej."

W następstwie tej nowelizacji (art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej) art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:

"5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust.

1. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej."

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji. Wyrok TK musi być brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.

A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Wynika to z uzasadnienia wyroku TK, w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

W ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Innymi słowy przyjęte rozwiązania powinny umożliwiać osiągnięcie właściwej alokacji odcinków dróg między jednostki samorządowe zgodnie z przyjmowanym konsekwentnie od wielu lat przez ustawodawcę kryterium funkcji i znaczenia drogi w sieci dróg.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawodawca dał możliwość Sejmikowi pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, ale wskazał przesłanki dokonania takiego działania.

Zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a u.d.p., wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1.droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej wobec zastąpienia odcinka drogi krajowej nowo wybudowanym odcinkiem drogi i oddania go do użytkowania w myśl art. 10 ust. 5 u.d.p.,

1. 2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),
2. 3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej zastąpionym nowo wybudowanym odcinkiem drogi, pozbawionym dotychczasowej kategorii, zaliczonym do kategorii drogi wojewódzkiej,
3. 4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Pozbawiając drogę (odcinek drogi) kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik powinien wykazać zatem zaistnienie przewidzianych prawem przesłanek. Jednocześnie stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, w jej uzasadnieniu.

Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które -sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., IIOSK 1468/08, [numer dowodu zakryty]; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17).

Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758).

Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, wg którego do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego

1. - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IVSA/Wa 821/05, LEX 192932). Należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, [numer dowodu zakryty]). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

A zatem również uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi wojewódzkiej kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę wojewódzką oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności. Ciężar należytego wykazania, że przesłanki te zostały spełnione spoczywa na sejmiku województwa, a miejscem, w którym się to ma odbyć jest uzasadnienie uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się przy tym powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując określone działania legislacyjne. Zgodnie bowiem z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, w sytuacji, gdy organ samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił temu organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu uchwały właściwy organ powinien przedstawić argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań.

W ocenie Sądu uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wymogów powyższych nie spełnia.

W uzasadnieniu, Sejmik stwierdził, że sporny odcinek drogi nie spełnia kategorii drogi wojewódzkiej. Zasadnie powołał przy tym organ art. 6 ust. 1 u.d.p. zgodnie, z którym do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. W konsekwencji Sejmik stwierdził, że droga dekategoryzowana nie spełnia wymogów techniczno-funkcjonalnych stawianych drogom wojewódzkim, wskazał na brak mostu na Odrze i nigdy nie funkcjonującą przeprawę promową. Podkreślił, że w "Planie rozwoju sieci drogowej województwa dolnośląskiego do roku 2020 w zakresie dróg wojewódzkich", droga ta została zakwalifikowana jako marginalna droga wojewódzka.

W ocenie Sądu opinia ta jednoznacznie nie potwierdza, że sporny odcinek drogi utracił charakter drogi wojewódzkiej, nie zrozumiałym jest dlaczego akurat w listopadzie 2019 r. marginalna co prawda, ale jednak droga wojewódzka straciła tą kategorię. Nie może o tym przecież świadczyć przebieg drogi, który nie uległ zmianie, ani fakt braku mostu na Odrze przy nie funkcjonującej przeprawie promowej, gdyż okoliczności te były niezmienne zarówno przed jak i po listopadzie 2019 r.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały nie została w ogóle wyjaśniona kwestia dotycząca przesłanki proporcjonalności. Organ wskazał jedynie że otrzymał w 2015 r. od gmin w trybie kaskadowym, drogi gminne (byłe drogi krajowe), a także w latach 2017 -2018 od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad drogi krajowe zastąpione zrealizowanymi odcinkami dróg ekspresowych S3 i S5, w wyniku czego jako nowe drogi wojewódzkie zostały zachowane podane w uzasadnieniu projektu drogi. W świetle tak nieprecyzyjnego sposobu przedstawienia zasobu dróg otrzymanych w zarząd Sejmiku i braku odniesienia długości tych dróg do długości konkretnego dekategoeryzowanego odcinka drogi nr [...] czyni ustalenie tej przesłanki niemożliwym.

W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie, że organ nie wykazał, że pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5a udp. W tym zakresie zaskarżona uchwała (jej uzasadnienie) nie zawiera żadnych informacji, co wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości, stanowiska organu, pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego

Oceniając uzasadnienie spornej uchwały wskazać ponadto należy, że w podstawie prawnej uchwały wskazany został jedynie art. 10 ust. 5a u.d.p., natomiast w uzasadnieniu przywołano równie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, co czyni uchwałę mało czytelną w tym sensie, że z treści uchwały należy domniemywać, że droga [...] została pozbawiona kategorii dróg wojewódzkich wobec wybudowania nowych dróg krajowych, które zastąpiły dotychczasowe, które z kolei stały się drogami wojewódzkimi. (art. 15 ust. 5a u.d.p.) Natomiast uzasadnienie po pierwsze w znacznej części nie odnosi się do konkretnej drogi nr [...], dodatkowo powołuje wskazany art. 2 ustawy zmieniającej zaburzając ten obraz poprzez wskazanie, że sporna droga wojewódzka została dekategoryzowana jako odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą i w trybie ustawy zmieniającej został pozbawiony kategorii drogi gminnej i był zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego.

Nie jest więc jasnym w efekcie, którego trybu sporny odcinek drogi znalazł się w zasobie dróg wojewódzkich. Powyższe ma znaczenie przy ocenie czy sporna droga nie spełnia już wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p).

Nie uszło również uwadze Sądu, że treść zaskarżonej uchwały nie precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiotu, nie wystarczająco ściśle została bowiem przedstawiona lokalizacja odcinka drogi pozbawionej sporną uchwałą kategorii drogi wojewódzkiej, co przyczynia się również do braku realnej oceny zasadności pozbawienia jej tej kategorii. Uchwała nie zawiera również załączników w postaci map, które mogłyby być pomocne przy tej ocenie.

Odnośnie kolejnej przesłanki poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Wskazać należy, że ani z treści zaskarżonej uchwały, ani z treści uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, czy i kiedy właściwe powiaty zostały poinformowane o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie ogranicza się w tej kwestii do przywołania podstawy prawnej tego obowiązku art. 10 ust. 5b u.d.p.

Powyższej wady nie może sanować przedstawiona przez organ argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazuje na wielkości przejętych i przekazanych dróg. Jednak uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały. Podobnie dołączona uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich. Przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd jest bowiem uchwała z [...] listopada 2019 r. nr [...]. Kwestionowana uchwała niewątpliwie przez okres w jakim obowiązywała w pierwotnej wersji wywołała skutki prawne. Przypomnienia wymaga, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i powołane tam orzecznictwo).

Ponadto zarówno treść odpowiedzi na skargę jak i załączonej uchwały nr [...] nie korygują zdaniem Sądu wskazanych w uzasadnieniu nieprawidłowości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi ujętego w jej punkcie 4, należy podkreślić, że przepisy zawarte w art.5a – 5f zawierając regulacje tzw. kaskadowego przekazywania dróg stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego, odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 należy uznać za nieuzasadniony.

Wobec zaskarżenia przez stronę § 1 oraz § 2 uchwały Sąd przypomina, że stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie szerszym niż wskazany w skardze, podlega stwierdzeniu nieważności w całości, nawet jeżeli w skardze sformułowano zarzuty o naruszeniu prawa jedynie w odniesieniu do części uchwały. Dodatkowo w ocenie Sądu pozostała (niezaskarżona) część utrzymanej w mocy uchwały nie może samodzielnie istnieć w obrocie prawnym i wywoływać związanych z nią skutków.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.