Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O., dalej zwanego także "skarżącym", jest zarządzenie Burmistrza Miasta O. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalania opłat za wykupienie miejsc grzebalnych oraz opłat obowiązujących na Cmentarzach Komunalnych w O. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej u.s.g.), oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 ze zm.).
W akcie tym ustalono opłaty za wykupienie miejsca grzebalnego na cmentarzach komunalnych w O. (§ 1), przedłużenia ważności opłat za miejsca grzebalnej na cmentarzu komunalnym w O., skutki, w sytuacji kiedy, nie dokonano przedłużenia ww. opłaty (§ 2 ust. 1 i ust. 2), określono skutki postępowania z elementami nagrobka pochodzącego z grobu, wobec którego nie dokonano przedłużenia opłaty (§ 3), wskazano sposób postępowania wobec nieuiszczenia opłaty za grób ziemny lub miejsca grzebalne wobec nie zlikwidowania tych miejsc (§ 4), określono wysokość opłat za wjazdy na teren cmentarzy samochodów przywożących lub wywożących materiały budowlane oraz koszty z tytułu ustawienia pomnika lub płyt nagrobkowych bez wjazdu samochodu (§ 5 ust. 1 i ust. 2), ustalono, że do opłat wymienionych w § 1 i § 5 wlicza się podatek VAT z obowiązującą stawką w dniu sprzedaży (§ 6), wskazano, że ww. opłaty stanowią przychody Miejskiej Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w O. (§ 7), w § 8 powierzono wykonanie zarządzenia Prezesowi MGK Sp. z o.o. w O., stwierdzono, że traci moc zarządzenie nr [...]z dnia [...] r. (§ 9) i określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia [...] r. (§ 10).
Wyżej opisany akt zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w O., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie prawa a to art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej ustawą), poprzez brak publikacji aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Prokurator przyjął, że ze względu na skutki, jakie wywołało przedmiotowe zarządzenie, które zawiera katalog opłat za korzystanie cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, uregulowało jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości powyższych opłat, jednocześnie obciążyło nimi wszystkie podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, to w opinii Prokuratora należy uznać, że stanowi ono akt prawa miejscowego i bezopornie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Brak publikacji zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jego nieważnością (tak: wyr. NSA z dn. 16.01.2018r., sygn. IIOSK 2868/17). Zdaniem skarżącego wskazane naruszenie prawa jest istotne, zasadny jest więc wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości.
Odpowiadając na skargę Burmistrz wskazał, że złożył wniosek o publikację przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., co zostało dokonane w dniu [...]r. poz. [...]. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalania opłat za wykupienie miejsc grzebalnych oraz opłat obowiązujących na Cmentarzach Komunalnych w O., przy czym zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w O., na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną.
Przystępując już do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, w pierwszej kolejności Sąd zobligowany był rozważyć charakter zaskarżonego zarządzenia (w szczególności, ustalenia czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie oceny zasadności zarzutu skargi zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06).
W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugie stanowisko sądów, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15).
W opinii Sądu orzekającego w tej sprawie, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja, na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Ponadto ma ono charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).
W konsekwencji odnieść należy się do wniosku o umorzenia postępowania sądowego, który zgłosił organ wobec opublikowania zarządzenia [...]r. w Dzienniku Urzędowym Województwa D., poz. [...]. Rozważając ten aspekt stwierdzić należy, że opublikowanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego [...]r. (już po wniesieniu skargi), nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie jego nieważności, jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu opublikowanie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi, nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym z uwagi skutki związane ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. W sprawie zarządzenie jest z dnia [...]r., a zgodnie z § 10 wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia [...]r.
W oparciu o zapisy ww. zarządzenia w okresie od jego podjęcia (do dnia skargi i do opublikowania) nie można wykluczyć, że były podejmowane określone czynności, wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżone zarządzenie – mimo braku jego publikacji - mogło wywoływać skutki prawne. Mając powyższe zapatrywania na względzie podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego zaradzenia istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jego nieważności. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Jak wynika z akt sprawy kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (§ 10 tego aktu). Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy, zdaniem Sądu, o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało, już tylko z tego powodu, koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, za istotnie naruszające prawo Sąd uznał również wydanie przedmiotowego zarządzenia przez nieuprawniony organ - Burmistrza O., który działał bez wymaganego prawem upoważnienia. W tym zakresie celowe jest przypomnienie, że kwestionowany akt wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które to przepisy nie zawierają delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego. Kontrolując prawidłowość zastosowanej przez Burmistrza podstawy prawnej zarządzenia, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
System prawny tworzą więc między innymi akty prawa miejscowego, które są wydawane na podstawie delegacji ustawowej. Natomiast po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś według zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (wyjątki od tej zasady w niniejszej sprawie nie zachodziły). Przytoczony przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. odsyła zatem do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego, w tym dotyczących ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych. Upoważnienie takie dla organów stanowiących gminy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r Gospodarka komunalna (Dz.U. z 2019 r. poz.712, dalej u.g.k.), przyznający radom gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Powyższe uprawnienie - zgodnie z ust. 2 art. 4 tej u.g.k. - rada gminy może jednak powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić należy, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalnej wyrażono trafne stanowisko, i jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądowym, że przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie, a ponadto zasadnie wskazano, iż jest to przepis lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16 i z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17 CBOISA). Jeśli zaś chodzi o przywołany w zarządzeniu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to stanowi on, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
Przepis ten nie określa kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy, nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.g.k. Uprawnienie do ustalania takich cen wynika z ustawy o gospodarce komunalnej, a organem właściwym jest rada gminy, chyba że powierzy swoje kompetencje, w drodze uchwały, organowi wykonawczemu gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Op 368/18, CBOiSA). Uchwała taka powinna być również wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego (tu: zarządzenia), natomiast okoliczność ta nie wynika z analizy zarządzenia z [...]r. nr [...].
Uchwała upoważniająca Burmistrza O. do wydania przedmiotowego zarządzenia nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D., tak więc zarządzenie nr [...]zostało wydane bez stosownego upoważnienia, wymaganego przez art. 4 ust. 2 u.g.k.
W rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentu powierzenia przez Radę Miejską w O. uprawnień, co skutkuje uznaniem, że zaskarżone zarządzenie wydał niewłaściwy organ. Burmistrz O. działał bowiem bez podstawy prawnej, czyli bez indywidualnej normy kompetencyjnej upoważniającej do ustalenia opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych w gminie.
W konsekwencji, również z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości, jako istotnie naruszającego art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach.
W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.