Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w związku z § 2 ust. 5 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. (Dz. Urz. Województwa D. Nr 284, poz. 3106 z dnia 24.10.2008 r.), decyzję Kierownika Działu Zezwoleń i Opłat Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), wymierzającą A.B.(dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. T., na wysokości nr [...] we W. o nadanej kategorii drogi gminnej, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. umieszczenie w pasie drogowym płyt betonowych ażurowych, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Organy uznały, że zajęcie pasa drogowego w niniejszym przypadku, nie było związane z potrzebami zarządzania czy utrzymania drogi publicznej, a więc stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Umieszczenie płyty ażurowej w pasie drogowym przez skarżącego nastąpiło w celu umożliwienia parkowania pojazdów osób trzecich, w tym klientów prowadzonego przez skarżącego serwisu samochodowego. Zdaniem organów te okoliczności stanowią wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
W skardze na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego peł-nomocnika – zarzucił naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115), poprzez utrzymanie w mocy de-cyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy działania skarżącego nie wymagały uzyskania w formie decyzji zgody zarządcy drogi, gdyż miały bezpośredni związek z prowadzoną w tym czasie przebudową ulicy T.;
- 2) art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyję-cie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego w sposób wskazany w ust. 2 cyt. przepisu, podczas gdy dokonane działania nie mieszczą się w katalogu działań wymagających uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, gdyż nie można ich uznać ani za prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym, ani nie polegają na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej lub obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak również nie stanowią zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej;
- 3) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu przez organy obu instancji, że w omawianej sprawie doszło do zajęcie pasa drogowego na cele nie-związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymagającego zezwolenia zarządcy drogi, gdy tymczasem położenie płyt ażurowych zostało dokonane w czasie przebudowy ul. T. i miało bezpośredni związek z prowadzonymi robotami budowlanymi, gdyż jego celem było zabezpieczenie trawnika przed zniszczeniem, zwłaszcza przez sprzęt ciężki używany w czasie prowadzonych robót;
- 4) art. 6 i 7 w zw. z art. 77, art. 80 Kpa, polegające na naruszeniu zasady pra-worządności oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i dowolnym ustaleniu, że organ I instancji zasadnie nałożył na skarżącego karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia z pominięciem wyjaśnień złożonych przez skarżącego dotyczących związku między położeniem płyt ażurowych a prowadzonymi robotami związanymi z przebudową ulicy T. oraz potrzebą zabezpieczenia zieleni;
- 5) art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie w jaki sposób zostały zakwalifikowane przez organ działania skarżącego, tzn. do grupy jakich działań wymagających ze-zwolenia wskazanych przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych zostały zaliczone, co stanowi kluczową kwestię, gdyż tylko działania wskazane w przywołanym przepisie wymagają zezwolenia właściwego zarządcy drogi.
Wniesiono o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działania skarzącego nie wymagały uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż miały bezpośredni związek z prowadzoną w tym czasie przebudową ulicy T., a ich celem było zabezpieczenie trawnika przed zniszczeniem. W skardze podniesiono m. in., że dokonane przez skarżącego działania nie mieściły się w katalogu działań określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wymagających uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Zarzucono organom obu instancji błędy w ustaleniach faktycznych oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co organy te uznały, że ułożenie płyt ażurowych w pasie drogowym ul. T. nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi i w konsekwencji wymierzyły karę pieniężną.
W odpowiedzi na skargę Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że opisane zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia płyt ażurowych nastąpiło bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego nie było, w rozpatrywanym przypadku, związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a wypełniało znamiona zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że wszelkie działania w obrębie pasa drogowego mogą być prowadzone wyłącznie przez upoważnione ustawą podmioty, bądź też muszą uzyskać wyraźną akceptację zarządcy drogi, w formach i na zasadach przewidzianych ustawą. Bezwzględny wymóg uzyskania akceptacji zarządcy drogi dotyczy przypadków zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i odnosił się również do zajęcia pasa drogowego w rozpatrywanym przypadku.
Zdaniem organu, nie jest trafne twierdzenie skarżącego, że umieszczenie płyt ażurowych w pasie drogowym ul. T. miało bezpośredni związek z prowadzoną przebudową tej ulicy, że ich celem było zabezpieczenie trawnika przed zniszczeniem. Przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone w okresie maj-czerwiec 2010 r. Skarżący w dniu [...] r. wyjaśnił, że płyty te umieścił w maju 2010 r. W tym samym dniu potwierdził również, że płyty są wykorzystywane do parkowania pojazdów przez osoby przyjezdne.
Jak wykazała kontrola pasa drogowego w dniu [...] r., płyty ażurowe nadal znajdowały się w pasie drogowym tej drogi publicznej. Zebrany materiał dowodowy (w tym dokumentacja fotograficzna) wskazuje, że w dniu [...] r. (jak i okresie późniejszym) nie prowadzono żadnych robót budowlanych, teren pasa drogowego był uporządkowany, a na płytach ażurowych stały zaparkowane pojazdy. Nie sposób zatem przyjąć, zdaniem organu, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., za który została wymierzona kara pieniężna, zajęcie pasa drogowego było związane bezpośrednio z ochroną trawnika w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Na umieszczenia płyt ażurowych w celu parkowania pojazdów wskazuje także, zdaniem organu, fakt zawarcia w dniu [...] r. przez skarżącego z Gminą W. umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej położonej przy ul. T., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb W., celem zorganizowania miejsc postojowych.
Wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, dołożyły wszelkich starań w zakresie rzetelnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, jak również wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym samym zadość uczyniły zasadzie prawdy obiektywnej oraz zagwarantowały realizację zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za zajęcia pasa drogowego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło naruszeń, które dały podstawę do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Jako podstawę rozstrzygnięcia w sprawie organy obu instancji wskazały art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.).
Zgodnie z jego postanowieniami, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust.1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Powyższe rozwiązania wskazują, że wymógł zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 40 przedmiotowej ustawy, dotyczy zachowań określonych w ust. 2 tego przepisu.
Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego;
1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogo - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego.
Z przedstawionych powyżej postanowień art. 40 ustawy wynika niewątpliwie, że wymierzenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej wiąże się min. Z zajmowaniem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie kara została nałożona w związku z brakiem stosownego zezwolenia zarządcy drogi – na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. T., o którym mowa w art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Podkreślić należy jednak, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w rozważanym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Z tym, że stosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawy zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w sytuacji nie legitymowania się przez niego stosownym zezwoleniem, wymaga wykazania, iż dokonane zajęcie opowiada przypadkowi ujętemu w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Niewątpliwie odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcia pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy – jak wskazał organ - albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego. Niemniej okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem; ustalenie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.
Oznacza to, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust.
1) – co stwierdziły organy administracji w rozpatrywanym przypadku - wiąże się z wskazaniem konieczności objęcia przedmiotowego zajęcia pasa drogowego ustawowym zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wiąże się, więc z zakwalifikowaniem zachowania skarżącego (jako zajmującego pas drogowy) do określonej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia, wskazanego w art. 40 ust. 2 ustawy. Ponadto także, z wyjaśnieniem i ustaleniem, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki kwalifikujące działania skarżącego w zakresie zajęcia pasa drogowego do wskazanej kategorii zezwolenia.
Kontrolując prawidłowość wydanych w sprawie decyzji należy więc ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem co do ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie - naruszenia ustawowej przesłanki zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, wskazanego w art. 40 ust. 2 ustawy o dogach publicznych. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności idzie o ocenę przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującą do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 kpa. Powyższe ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 kpa.
Dopiero bowiem dokładne ustalenia faktyczne pozwolą na wydanie decyzji w sprawie. Jeżeli organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, nie mógł też sporządzić uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym z art.107 § 3 Kpa.
Odnosząc poczynione uwagi do rozpatrywanej sprawy, na podstawie analizy akt sprawy Sąd uznał, że organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem powyższych zasad. Organy orzekające w sprawie, bowiem nie ustaliły w sposób jednoznaczny, udokumentowany, do jakiej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć przedmiotowe zachowanie skarżącego oraz czy w sprawie zaistniały zdarzenia wyczerpujące znamiona tego zezwolenia.
I tak, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. wskazał, że w sprawie nastąpiło, poprzez samowolne umieszczenie w pasie drogowym płyt betonowych ażurowych, zajecie pasa drogowego drogi gminnej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg - bez zezwolenia o którym mowa w art. 40 ust.1 ustawy. Organ nie wskazał jednak w sentencji, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, który z wskazanych w art. 40 ust. 2 ustawy przypadków zezwolenia w sprawie zaistniał i dlaczego.
Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. także stwierdził, że zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nie było związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg, a więc, stosownie do art. 40 ust.1 ustawy, wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy dróg. Wskazał, powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, że zezwolenie to dotyczyło zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione a art. 40 ust 2 pkt 1-13. Nie przeprowadził wyjaśnienia wskazującego, że opisana w tym przepisie sytuacja wystąpiła w sprawie. Ograniczając się do stwierdzenia, że skoro przedmiotowe płyty zostały umieszczone w pasie drogowym bez zezwolenia, okoliczność ta jest wystarczająca do wymierzenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji stwierdził tylko, że w rozpatrywanym przypadku zajęcie pasa drogowego nie było związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg, a wypełniało znamiona zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Nie wskazał, dlaczego możemy mówić w rozpatrywanym przypadku, że mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego na tych zasadach.
Z powyższych ustaleń, dokonanych na podstawie akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie wskazał znamion zezwolenia, wymienionego w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, którego przesłanki spełnia zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie. Organ drugiej instancji wprawdzie wskazał, że idzie o zezwolenie dotyczące zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione a art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Nie wskazał jednak okoliczności, które pozwalają zakwalifikować działanie skarżącego, jako spełniającego znamiona tego zezwolenia. Wskazać należy w tym miejscu, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że umieszczenie płyt ażurowych w pasie drogowym umożliwiło parkowanie pojazdów osobom trzecim, w tym klientów zakładu skarżącego, co wskazuje niewątpliwie na możliwość korzystania z zajętego pasa drogowego przez inne osoby.
W tym kontekście za uzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia przepisów procesowych i prawa materialnego, co do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu materiału dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, odnośnie zaliczenia zachowania skarżącego do rodzaju działań wymagających zezwolenia o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a następnie wymierzenia kary pieniężnej. W rozstrzygnięciach organów administracji bark nie tylko wyraźnego i uzasadnionego wskazania rodzaju zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, ale przede wszystkim brak jednoznacznego i udokumentowanego wskazania okoliczności, które pozwalają uznać, że zachowanie skarżącego – polegające na położeniu płyt ażurowy w pasie drogowym - wypełnia przesłanki zajęcia tego pasa na zasadach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Nie wystarczy samo stwierdzenia, że przedmiotowe zajęcie pasa drogowego nie było związane z remontem ul. T. Wskazuje to, że organy nie wyjaśniły, czy mamy w sprawie do czynnie z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, o jakim mowa w art. 40 ust.1, w związku z art. 40 ust. 2 ustawy.
Brak tych ustaleń nie pozwala jednoznacznie ocenić legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej za zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, na zasadach wskazanych w art. 40 ustawy o drogach publicznych.
Z tych wszystkich względów, zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie odpowiadają prawu. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt. III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.