Uzasadnienie
W dniu [...] r. J. J. (zwana dalej skarżącą) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. powołany organ pierwszej instancji przyznał skarżącej płatność do gospodarstwa niskotowarowego w wysokości [...] zł. Decyzja zawierała informację, iż świadczenie będzie realizowane przez 5 kolejnych lat z zastrzeżeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który wskazuje, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz jeżeli złoży kierownikowi biura powiatowego Agencji "Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć" w ciągu 7 dni po upływie wymienionego. terminu. Jak wskazano - do oświadczenia dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust.3).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu o wstrzymanie płatności z uwagi na nie złożenie w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5.
Decyzja została doręczona w dniu [...] r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 8 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, warunkiem wypłaty płatności w czwartym i piątym roku, jest zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności i w ciągu 7 dni po upływie tego terminu należy złożyć "Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia". Kierownik Biura Powiatowego w W. w zaskarżonej decyzji określił termin zrealizowania trzeciej płatności na dzień [...] r., a zatem skarżąca powinna zrealizować przedsięwzięcie w terminie do [...] r., oświadczenie złożyć zaś w ciągu 7 dni czyli do [...] roku i dołączyć dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć zawartych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1-11.
Strona jednak nie złożyła oświadczenia w terminie określonym przepisami wraz z wymaganymi załącznikami, a nie dotrzymanie powyższych warunków skutkuje wstrzymaniem płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w ostatnich dwóch latach uczestnictwa w programie.
Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, iż przedsięwzięcia zadeklarowane we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zostały przez nią zrealizowane, aczkolwiek jej błędem było niezłożenie oświadczenia. Jednocześnie wniosła prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia argumentując, że powodem uchybienia terminu była choroba męża, który przebywał w szpitalu we W. na przełomie września i października oraz wypadek samochodowy w dniu [...] r., w wyniku którego strona wraz z dziećmi przebywała na pogotowiu. Skarżąca podniosła, że wskutek kłopotów z kręgosłupem korzysta z opieki lekarskiej w przychodni. Podkreśliła swoją trudną sytuację rodzinną i materialną informując, że gospodarstwo rolne jest głównym źródłem utrzymania rodziny. Do odwołania dołączyła: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. informujące, że jest od wielu lat leczona z powodu schorzenia kręgosłupa, zaświadczenia z dnia [...] r. wystawione na jej synów, potwierdzające opatrzenie ran po urazach w izbie przyjęć szpitala w B. D., zaświadczenie z Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w W. wskazujące, że w dniu [...] r. skarżąca uczestniczyła w wypadku samochodowym, kartę informacyjną leczenia szpitalnego męża od dnia [...] r. do [...] r. w Powiatowym Centrum Medycznym w W. oraz od dnia [...] r. do [...] r. w D. Centrum Chorób Płuc.
Skarżąca złożyła także dokumenty potwierdzające realizację przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie, które poprzednio dołączyła również do pisma złożonego do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] r.
W dniu [...] r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zasady wyrażonej w art. 9 kpa, a mianowicie zasady wyczerpującego informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawych. Ponadto organ II instancji podkreślił, że w przypadku gdy prośba o przywrócenie terminu nie spełnia wymagań określonych w art. 58 § 1 i 2 kpa to zgodnie z uregulowaniem określonym w art. 64 § 2 kpa w związku z art. 54 kpa należało wezwać wnoszącego podanie o do usunięcia braków formalnych we wniosku.
W dniu [...] r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z wymaganymi załącznikami oraz pismem informującym, iż celem złożenia niniejszego oświadczenia jest uzupełnienie prośby o przywrócenie terminu, którą złożyła uprzednio w piśmie z dnia [...] r.
Kierownik BP ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, że skarżąca pomimo trudnej sytuacji rodzinnej miała możliwość złożenia oświadczenia w wymaganym terminie, ponadto nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu podkreślił, że z uwagi na wieloletnie leczenie i rehabilitację strony brak jest możliwości ustalenia daty zakończenia przyczyny uchybienia terminu.
W dniu [...] r. skarżąca złożyła zażalenie podkreślając, że zadeklarowane przedsięwzięcia zostały przez nią zrealizowane. Skarżąca przyznała, iż niezłożenie oświadczenia było jej błędem, jednakże prosi o zrozumienie i udzielenie szansy na uzyskanie wypłaty 4 i 5 raty płatności niskotowarowej.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jako zgodne z obowiązującym stanem prawnym, a argumenty strony przedstawione w zażaleniu uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten podniósł, iż na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej płatność niskotowarową skarżącej zostały przekazane trzy raty płatności, w tym trzecia płatność w dniu [...] r. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej na poparcie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie termin na realizację przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego upłynął w dniu [...] r. czyli ostatecznym terminem na złożenie oświadczenia przez skarżącą był dzień [...] r. Biorąc pod uwagę powyższe strona miała możliwość złożenia oświadczenia od dnia upływu okresu hospitalizacji męża, tj. od [...] r. do ostatecznego dnia przewidzianego na złożenie oświadczenia czyli [...] r. W tym świetle – jak wskazał organ II instancji - wnioskodawczyni miała możliwość podjęcia czynności procesowej osobiście lub nadania pisma przez pocztę lub przez np. domownika.
Jednakże skarżąca nie podjęła działania mającego na celu dochowanie terminu na złożenie oświadczenia w terminie, tym bardziej że prośbę o przywrócenie terminu wniosła dopiero po otrzymaniu informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania 4 i 5 raty płatności niskotowarowej z powodu nie złożenia wymaganego oświadczenia. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się natomiast takie przeszkody od strony niezależne. Kolejną przesłanką instytucji przywrócenia terminu jest obowiązek dochowania terminu (nieprzywracanego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i wynosi 7 dni.
Odnosząc się do sytuacji skarżącej organ II instancji wskazał, iż stosownie do przedstawionych dokumentów termin pobytu małżonka strony w szpitalu zakończył się w dniu [...] r., wobec powyższego termin przewidziany powołanym przepisem upłynął w dniu [...] r., natomiast prośbę o przywrócenie terminu strona wniosła dopiero w dniu [...] r., podczas gdy stosownie do treści art. 58 § 3 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można przywrócić.
W rezultacie organ II instancji orzekł, iż prośba skarżącej nie spełnia wymagań określonych w art. 58 k.p.a. i w związku z tym postanowienie nr [...] z dnia [...] r., wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., jest zgodne z przytoczonymi przepisami prawa i jako takie zasługiwało na utrzymanie w mocy.
Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie wydane w drugiej instancji. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych organu drugiej instancji, zawartych w rozstrzygnięciu z dnia [...] r., bowiem nie rozpoznał merytorycznie sprawy, a skoncentrował się jedynie na przywróceniu terminu. Podniosła także, że jakkolwiek mąż przebywał w szpitalu do [...] r., to jednak przebywał na zwolnieniu lekarskim do [...] r., a jej obecność przy nim była niezbędna.
W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i dodatkowo podnosząc, że w doktrynie i judykaturze do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się takie przeszkody od strony niezależne jak na przykład: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Okoliczności powołane przez skarżącą do takich zaś nie należą.
W dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem o sygnaturze [...], oddalił skargę. Sąd podkreślił, że 7- dniowy termin przewidziany dla złożenia omawianego oświadczenia ma charakter procesowy, a zatem w niniejszej sprawie wniosek skarżącej organy orzekające prawidłowo uznały za możliwy do rozpoznania w trybie art. 58 k.p.a. Oceniając pod względem merytorycznym rozstrzygnięcie organu Sąd podzielił zapatrywanie, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony dopiero po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla jej gospodarstwa. Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły, że skarżąca uchybiła terminowi o jakim mowa w art. 58 § 2 k.p.a., a nadto okoliczności przywołane przez skarżącą nie mogą być uznane po myśli § 1 art. 58 k.p.a. za uprawdopodabniające brak jej winy w uchybieniu przedmiotowego terminu.
Strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w dniu [...] r., wyrokiem o sygnaturze [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Skarga może zostać uwzględniona tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie podjęte w trybie art. 58 i art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmawiające przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm.).
Stosownie do treści § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz
- 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W świetle ust. 2 § 8 - oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:
- 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;
- 2) wystąpienie klęski żywiołowej;
- 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;
- 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.
Biorąc pod uwagę przytoczone na wstępie zasady oceny dokonywane przez sąd administracyjny należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w postępowaniu kasacyjnym wyroku z dnia [...] r., sygn.. [...], przesądził bowiem wiążąco w tej sprawie odnośnie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w cytowanym wyżej § 8 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując, że nie jest to termin prawa materialnego i nie ma także charakteru procesowego, co w konsekwencji oznacza, ze nie znajduje zastosowania w stosunku do niego instytucja przywrócenia terminu, ustanowiona w art. 58 k.p.a. Złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje.
W związku z tym należy przyjąć, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej.
Według wykładni prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak wyraził to w innych wyrokach - z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 469/10, z 7 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 596/10 oraz z 14 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 868/10 - analizowany termin ze względu na skutki, jakie wywołuje, charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy zaś to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem.
Zgodnie z § 9 ust. 1 przytoczonego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust.
2. Sformułowanie zawarte w końcowym fragmencie tego przepisu, tj. "z zastrzeżeniem ust. 2" - dotyczy ustępu 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Z istoty rzeczy termin ten nie podlega przywróceniu, gdyż nie jest terminem prawa procesowego, a jego naruszenie nie wywołuje w zasadzie skutków w sferze uprawnień strony. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl uregulowań zamieszczonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ administracji ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Zatem należy uznać, że złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, iż zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane, nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia.
W powyższym świetle przyjąć trzeba, że prawodawca nie określił skutków niezachowania 7-dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należy więc uznać, że wolą prawodawcy było nadanie temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego.
W tej sytuacji, skoro nie zachodziły formalne przesłanki do procedowania na gruncie art. 58 i 59 k.p.a. w kwestii przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, to tym samym wydane w rozpatrywanej sprawie postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu należało uchylić jako naruszające przepisy art. 58 i 59 k.p.a.
Postępowanie administracyjne – zainicjowane wnioskiem strony skarżącej o przywrócenie terminu – jako bezprzedmiotowe winno ulec zatem umorzeniu na mocy art. 105 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
Z przedstawionych względów, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II oparto na zasadzie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), natomiast w zakresie wykonalności zaskarżonych postanowień do dnia prawomocności wyroku (pkt III sentencji) – na mocy art. 152 p.p.s.a.