Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 12 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 140/23

Uzasadnienie

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (dalej ZWD, organ odwoławczy) z 22 lutego 2023 r. (DEF-Z-IV.433.15.2017) utrzymująca w mocy decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (dalej DIP, organ I instancji) z 15 listopada 2017 r. (WR.025.2.2017.SG) określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu ([...]) pt. [...]".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 20 września 2011 r. L. S.A. (dalej: strona, skarżąca, spółka, beneficjent) zawarła z Dolnośląską Instytucją Pośredniczącą umowę dofinansowania dla projektu pt. [...], realizowaną w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013 Działanie 1.1. Schemat 1.1.Dl. W ramach projektu zostało stronie wypłacone dofinansowanie w kwocie 1.451.439,07 zł.

Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. - wezwała spółkę, na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.), do zwrotu otrzymanego dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, wobec faktu, że środki z dofinansowania otrzymanego przez beneficjenta zostały pobrane nienależnie i wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. DIP powzięła bowiem informacje o możliwości naruszenia przez beneficjenta "efektu zachęty" oraz w toku czynności wyjaśniających ustaliła zaistnienie niniejszego naruszenia.

Z uwagi na to, iż beneficjent nie dokonał zwrotu kwoty wskazanej w wezwaniu, DIP w dniu 15 listopada 2017 r. - w oparciu o art. 207 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 1307) oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt h i § 14 ust. 2 Porozumienia z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie powierzenia części zadań w ramach Priorytetu 1 "Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw" oraz Priorytetu 5 "Regionalna infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej - wydała decyzję nr WR.025.2.2017.SG określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla ww. projektu. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 22 października 2018 r. (WEF-Z-IV.433.15.2017).

Od powyższego orzeczenia strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 15/19) uchylił decyzję ZWD. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I GSK 1994/19) oddalił skargę kasacyjną ZWD. Oba Sądy orzekające w tej sprawie podkreśliły, że pomimo, iż spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu pobranych środków unijnych przez spółkę, w pierwszej kolejności odnieść się należało do zarzutu przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej, podkreślając, że w tej sprawie podstawą dla oceny zasadności tego zarzutu jest art. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1), dalej rozporządzenie nr 2988/95.

NSA podkreślił, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że do prawnie znaczącego w tej sprawie faktu zaliczyć należy datę zakończenia programu. Ta bowiem – w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – określa koniec biegu terminu przedawnienia wydania decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Województwa Dolnośląskiego zaskarżoną decyzją z 22 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 15 listopada 2017 r. Organ szeroko omówił kwestię naruszenia przez beneficjenta tzw. "efektu zachęty". Odnosząc się do kwestii przedawnienia przywołał treść art. 3 rozporządzenia 2988/95 i wyjaśnił, że do aktów przerywających bieg terminu przedawnienia w świetle art. 3 ust. 1 akapitu trzeciego ww. rozporządzenia - zdaniem organu odwoławczego - można zaliczyć kierowaną do beneficjenta: 1) informację pokontrolną, wydaną po przeprowadzeniu kontroli projektu, w której stwierdzono zaistnienie nieprawidłowości w konkretnym projekcie poprzez dokonanie konkretnych działań/zaniechań, obliczono wysokość korekty finansowej i wezwano beneficjenta do jej zapłaty;

1. 2) wezwanie do dobrowolnego zwrotu środków dofinansowania wydawane w oparciu o umocowanie zawarte w ustawie, tj. na podstawie art. 207 ust. 8 pkt. 1 u.f.p., które w sposób wystarczająco dokładny opisuje operacje (tu: konkretny projekt i okoliczność/zdarzenie powodującą zaistnienie nieprawidłowości) oraz wskazuje kwotę środków do zwrotu o określonym terminie;
2. 3) zawiadomienie o wszczęciu na podstawie art. 207 u.f.p. oficjalnego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków dofinansowania w związku z brakiem ich dobrowolnego zwrotu przez beneficjenta na wezwanie organu;
3. 4) zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia przez policję/prokuratora w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa w związku z popełnieniem nieprawidłowości;
4. 5) ewentualnie inne pisma skierowane do beneficjenta i dostatecznie skonkretyzowane - wskazujące na konkretną nieprawidłowość, 6) wydanie decyzji administracyjnej wskutek przeprowadzenia oficjalnego postępowania administracyjnego.

ZWD podkreślił, że w 15 października 2018 r. doszło do zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013, o którym mowa w art. 89 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 (pismo European Commission nr REGIO.DDG.F.3/PO/aj/(2018)6024057 z dnia 25.10.2018 r. Temat: "Zamknięcie Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (2007PL161P0005) Informacja dotycząca daty zamknięcia programu"). W opinii organu 15 października 2018 r. doszłoby zatem do przedawnienia, gdyby nie fakt, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia został wielokrotnie przerwany działaniami podjętymi m.in. przez DIP oraz ZWD, a odnoszącymi się do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Zarząd Województwa Dolnośląskiego podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia nr 2988/95, bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie został przerwany przed dniem ostatecznego zakończenia Programu, tj. przed 15 października 2018 r. i rozpoczął swój bieg na nowo.

Podsumowując organ II instancji przyjął, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia terminu liczonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia 2988/95. Ponieważ termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 11 czerwca 2014 r., bieg ten został następnie kilkakrotnie przerwany poprzez akty właściwych organów władzy.

W skardze do Sądu skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji obu organów oraz umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwe zastosowanie, a w szczególności: a.) art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. UE. L. z 2008, Nr 214, s. 3 z późn. zm), dalej jako ogólne rozporządzenie w sprawach wyłączeń blokowych, w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiające przepisy ogólne, dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. L. 347 20.12.2013, s. 320 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie ogólne, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła nieprawidłowość w postaci braku "efektu zachęty", poprzez przyjęcie, że spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy podjęła prace nad projektem, tj. podjęła prawnie wiążące zobowiązanie w tym zakresie; b.) art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji, określającej kwotę środków przypadających do zwrotu; c.) art. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego niezastosowanie wobec uznania, że w sprawie doszło do przerwania biegu przedawnienia, który do momentu doręczenia decyzji ostatecznej nie upłynął.
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a.) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w wydanej decyzji oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I GSK 1944/19) i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 15/19) w zakresie wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którą do przerwania terminu przedawnienia w rozumieniu przywołanego przepisu nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, w wyniku czego dokonano wykładni przywołanego przepisu w sposób sprzeczny z wyrażoną wiążącą organ oceną prawną; b.) art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego ustalenia stanu fatycznego sprawy, co z kolei spowodowało naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów, poprzez ustalenie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.; c.) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, konsekwencją czego było stwierdzenie, że istnieją podstawy do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu; d.) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez przyjęcie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów, zgromadzonych w sprawie, konsekwencją czego było stwierdzenie, że pierwszym prawnie wiążącym zobowiązaniem było podpisanie w dniu 2 kwietnia 2008 r. umowy pomiędzy Spółką a T. o wykonanie robót instalacji elektrycznych i niskoprądowych, choć zobowiązanie to dotyczyło prowadzenia prac w budynku jednorodzinnym; e.) art. 75 k.p.a., polegające na nieprzyznaniu mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez stronę, a zwłaszcza aneksowi z dnia 9 kwietnia 2010 r. do umowy z dnia 2 kwietnia 2008 r. pomiędzy spółką a T., zmieniającego zakres prac prowadzonych przez wykonawcę z uwagi na zmianę funkcji obiektu na hotelową oraz opinii sporządzonej przez prof.

K. S., a także aneksowi z dnia 1 października 2009 r. do Umowy najmu z dnia 14 grudnia 2007 r., stwierdzającemu, że do dnia jego zawarcia nie dokonano przystosowania budynku do funkcji hotelowej; f.) art. 81a ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony; g.) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na upływ okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Strona skarżąca szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę ZWD podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r. o sygn. akt III SA/Wr 15/19 uchylił zaskarżoną decyzję (decyzja z 22 października 2018 r. nr WEF-Z-IV.433.15.2017) oraz przez NSA, który wyrokiem z 3 sierpnia 2022 w sprawie o sygn. akt I GSK 1994/19 oddalił skargę kasacyjną.

W konsekwencji, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę, zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. cyt.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Z treści przywołanego przepisu wynika, że sąd rozpoznający ponownie sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA. Jednocześnie zauważyć w tej kwestii należy, że sąd pierwszej instancji mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez sąd kasacyjny, ewentualnie, jeżeli po wydaniu orzeczenia przez ten sąd, zmieniłby się stan prawny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. A zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy wyłącznie zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku. W rozpoznawanej sprawie do takich zmian nie doszło.

Niezbędnym w pierwszej kolejności jest zatem odwołanie się do treści ww. prawomocnego wyroku NSA i WSA we Wrocławiu i wynikających z nich zaleceń.

Spór dotyczy oceny zasadności żądania od spółki zwrotu pobranych środków unijnych, które spółka otrzymała z tytułu dofinansowania projektu pn. [...]" wobec zarzucanego stronie przez Dolnośląską Instytucję Pośredniczącą oraz Instytucję Zarządzającą RPO WD 2007-2013 naruszenia tzw. "efektu zachęty", polegającego na rozpoczęciu realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Niemniej jednak oprócz tak zarysowanego problemu, rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu tj. przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej.

Z wyroku NSA, który w pełni zaakceptował stanowisko WSA, wynika że organ dokonując oceny, czy w sprawie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu należności z tytułu dotacji, winien zastosować art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, bowiem przepis art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia ma charakter materialnoprawny. Wyznacza on zakres niezbędnych do podjęcia decyzji faktów w przypadku gdy rozważeniu podlega kwestia przedawnienia. NSA podkreślił, że przepis ten został wyłożony i zastosowany przez WSA prawidłowo. Sąd I instancji przytoczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.

1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Z treści wymienionego przepisu wynika, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem, zaistnienia nieprawidłowości.

Nie ma on związku z okolicznością kiedy organ się o tym dowiedział. Organ jest zobligowany do starannego działania i prowadzenia czynności kontrolnych mających za zadanie niedopuszczenia do zaistnienia takiej sytuacji.

Sąd I instancji dokonując interpretacji przywołanej regulacji posłużył się wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 (polskie tłumaczenie wyroku dostępne w Systemie LEX) i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wystąpiła o dofinansowanie w ramach wieloletniego programu jakim był Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013. W ocenie Sądu I instancji, skoro projekt skarżącej był realizowany w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej na ten projekt, biegnie do ostatecznego zakończenia programu.

W konsekwencji ostateczne zakończenie programu jest datą graniczną do której organy winny wydać i doręczyć decyzję o zwrocie środków udzielonych skarżącej. Podobnie NSA, który stwierdził, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że do prawnie znaczących w tej sprawie faktów zaliczyć należy datę zakończenia programu. Ta bowiem – w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – określa koniec biegu terminu przedawnienia wydania decyzji. Ponadto NSA wskazał, że cyt. "Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny i pogląd ten uznać należy za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593).

Wobec tego, do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej. Także to stanowisko, podkreślił Sąd II instancji, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego; wyrażono je w uchwale 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r., sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7, zob. też wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 322/18, LEX nr 3099797). A zatem w przypadku programów wieloletnich decyzja określająca zwrot środków musi zostać doręczona przed zakończeniem programu".

W sytuacji, gdy w sprawie w zakresie oceny prawnej nie zaistniała przesłanka wyłączająca obowiązek zastosowania się do wykładni prawa zawartej w wyroku NSA, który potwierdził dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, zgodnie z którą, to data zakończenia programu - w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 określa koniec biegu terminu przedawnienia wydania decyzji (Sąd orzekający w tej sprawie wskazał, że organ II instancji w decyzji z 22 lutego 2023 r., wyjaśnił, że do zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013, o którym mowa w art. 89 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 doszło 15 października 2018 r., - ZWD powołał się na pismo European Commission (nr REGIO.DDG.F.3/PO/aj/(2018)6024057) z dnia 25.10.2018 r. Temat: "Zamknięcie Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, a daty tej nie kwestionuje spółka).

W konsekwencji prawidłowe wykonanie wyroków: WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 15/19), NSA z dnia 3 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I GSK 1994/19) prowadzi do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu środków udzielonych beneficjentowi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, gdyż decyzja ostateczna została doręczona skarżącej 8 listopad 2018 r. (daty doręczenia nie kwestionuje żadna ze stron sporu), czyli po wskazanej przez organ dacie zamknięcia programu. Tym bardziej decyzja z 22 lutego 2023 r. doręczona stronie 2 marca 2023 r. nie wpływa na ocenę upływu tak ujętego terminu przedawnienia.

Ponadto Sąd orzekający w ww. sprawie, podkreślił, że w myśl art. 3 ust. 1 akapitu czwartego rozporządzenia 2988/95: "Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1."

W orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki jak należy odczytywać ww. regulację. Zgodnie z wyrokiem Trybunału z 2 marca 2017 w sprawie C-584/15 cyt.: "Zarówno z brzmienia, jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został - mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości - nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, pkt 63)".

W konsekwencji łączny okres przedawnienia w rozpoznawanej sprawie nie mógł być dłuższy od podwójnego okresu przedawnienia, czyli okresu 8-letniego, liczonego od dnia, w którym doszło do ustania nieprawidłowości ciągłej.

W realiach niniejszej sprawy do ustania ww. nieprawidłowości doszło 11 czerwca 2014 r. (data wypłaty ostatniej transzy w finansowanym projekcie to 10 czerwiec 2014 r.). W konsekwencji, łączny 8-letni okres przedawnienia upływał z dniem 11 czerwca 2022 r. Natomiast ostateczna decyzja o zwrocie z dnia 22 lutego 2023 r. zapadła i została doręczona stronie 2 marca 2023 r., czyli już po upływie 8-letniego okresu przedawnienia dla otrzymanych przez beneficjenta środków na realizację projektu pt. [...], realizowaną w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013

Sąd zgadza się bowiem z utrwalonym orzecznictwem (przywołanym przez NSA w wyroku z 3 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1994/19, rozpoznającym skargę kasacyjną ZWD wniesioną w tej sprawie), że nie ma wątpliwości, że decyzja zwrotowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i w konsekwencji, niedoręczenie decyzji organu odwoławczego, odnoszącej się do decyzji deklaratoryjnej (utrzymującej ją w mocy lub orzekającej co do istoty) do momentu upływu terminu przedawnienia oznacza, że decyzja ta nie wywołuje wyrażonego w niej skutku jako odnosząca się do zobowiązania już przedawnionego (por. uchwały NSA o sygn. akt: I FPS 1/12, II FPS 4/13, wyrok NSA o sygn. akt II FSK 2323/16).

Dodatkowo Sąd orzekający w tej sprawie dostrzega zaistniały w spornym czasie stan epidemii, jednak w opinii Sądu nawet przyjmując istniejący w tym okresie stan epidemii COVID-19 i uwzględniając wprowadzone w związku z nim szczególne regulacje, tj. epizodyczny przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą COVID-19"), który wstrzymał bieg terminów prawa administracyjnego dotyczących przedawnienia w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to do wyekspirowania terminu przedawnienia i tak doszło. Wskazany przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i został uchylony – z dniem 16 maja 2020 r. – przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).

Z przepisów przejściowych zawartych w art. 68 ust. 1 i 2 ww. ustawy zmieniającej wynika, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy lub których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Mając na uwadze, że ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020 r., to terminy rozpoczęły bieg od dnia 24 maja 2020 r. Uwzględnienie omawianego okresu zawieszenia (54 dni) i jego doliczenie, nie sprawia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do wystąpienia łącznego, 8-letniego okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.

Dokonując ww. oceny podkreślenia wymaga, że instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. P 26/10 i z dnia 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11). Również Trybunał Sprawiedliwości UE podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólny obowiązek staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 Francja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8453, pkt 40) (pkt 44).

Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja (decyzja ostateczna) zapadła już po upłynięciu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny narusza ona prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1994/19).

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie wydane w sprawie decyzje o czym orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak również umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu jako bezprzedmiotowe, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 tej ustawy.

O kosztach sądowych orzeczono stosownie do przepisów art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).