Uzasadnienie
W dniu [...] pracownik Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej we W. przyjął do protokół interwencję M. M. zamieszkałej w S. przy ul. L. [...] w sprawie przedostającego się do mieszkania dymu, prawdopodobnie z przewodu kominowego. W dniu [...] sporządzona została opinia kominiarska nr [...] w której stwierdzono, że przewody kominowe są drożne i szczelne. Wskazano w niej, że powinny zostać wykonane następujące prace: podłączenie pieca bezpośrednio do przewodu kominowego, ułożenie na podłodze blachy o wymiarach 1,20 cm x 1,20 cm; wentylowanie pomieszczenia.
Wnioskiem z dnia [...] M. M. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. o dokonanie pomiarów stężenia tlenku węgla w jej pomieszczeniach. W dniu [...] dokonano kontroli sanitarnej mieszkania. Przeprowadzona seria pomiarów chwilowych stężeń nie wykazała przekroczeń dopuszczalnego 30-minutowego stężenia tlenku węgla. Najwyższe stężenie wykryto w próbce pobranej za oknem oraz w próbce pobranej po wywietrzeniu mieszkania, co prawdopodobnie jest wynikiem rozprzestrzeniania się spalin z kominów sąsiadujących lokali i budynków (sprawozdanie nr [...], z dnia [...]).
W dniu [...] M. M. skierowała do Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. kolejne pismo z prośbą o ponowne pomiary zanieczyszczenia powietrza w mieszkaniu.
Postanowieniem z dnia [...] (znak [...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. celem dalszego rozpatrywania zgodnie z właściwością wskazując, że prawdopodobną przyczyną odczuwalnych w mieszkaniu uciążliwych zapachów może być brak właściwej wentylacji pomieszczenia.
Na to postanowienie zażalenie wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. podnosząc, że żądanie M. M. o przeprowadzenie ponownych badań jakości powietrza w jej mieszkaniu nie mieści się w kompetencjach powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze. zm.), uchylił w całości postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] o przekazaniu sprawy dotyczącej uciążliwości związanych ze zgłaszanym zanieczyszczeniem powietrza w mieszkaniu przy ul. L. [...] w S. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone badania nie wykazały w mieszkaniu przekroczeń dopuszczalnych chwilowych stężeń tlenku węgla - substancji groźnej dla zdrowia i życia ludzi. Stężenie to było wyższe na zewnątrz niż wewnątrz mieszkania.
W czasie wizji lokalnej nie stwierdzono również występowania jakichkolwiek charakterystycznych zapachów, które mogłyby ewentualnie wskazać jakiś inny kierunek badań. Natomiast kwestia zapewnienia wentylacji pomieszczenia mieszkalnego leży w gestii właścicielki mieszkania.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. M. podnosząc, że nadal odczuwa nieprzyjemny zapach w mieszkaniu, który najpewniej wydobywa się z komina. Bojąc się o swoje zdrowie zwróciła się o ponowne przeprowadzenie badań przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną we W., ta jednak odmówiła przeprowadzenia kolejnych badań. Wskazała, że jest na emeryturze i nie stać ją na zlecenie i opłacenie drogich badań.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu, brak jest przesłanek do przeprowadzenia kolejnej wizji lokalnej i ponownego poboru próbek powietrza w kierunku oznaczenia w nich stężenia tlenku węgla lub innych, w tym przypadku bliżej nieokreślonych zanieczyszczeń gazowych. Natomiast ewentualne dalsze badania związane z poborem próbek powietrza, ustaleniem kierunku badań, analizą i wykonaniem oznaczeń mogą być przeprowadzone na koszt właścicielki przedmiotowego mieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 p.p.s.a.), w tym również wydawane przez organy sanitarne. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia postanowienia stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie dla tego aby zarzuty w niej sformułowane odniosły zamierzony skutek. Należy wskazać, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w ramach art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami skargi, dostrzegając z urzędu poważne uchybienia, stwierdził nieważność kontrolowanego postanowienia.
Postanowienie organu I instancji - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] wydane zostało, mimo nie wskazania tego wprost, bowiem w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. Tymczasem zażalenie na nie złożył podmiot, który nie był wnoszącym wniosek, a zupełnie inny podmiot, potraktowany przez organy jako strona postępowania.
W przypadku zażalenia na postanowienie o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością w trybie art. 65 § 1 K.p.a istotne jest rozstrzygnięcie, czy zostało ono wniesione przez podmiot mający legitymacje do jego złożenia.
Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Wprawdzie w art. 65 § 1 K.p.a. nie ma uregulowań wprost określających moc wiążącą wydanych na jego podstawie postanowień, jednakże - stosując poprzez art. 126 K.p.a. regułę przewidzianą w art. 110 K.p.a. - przyjąć należy, że organ, któremu w trybie art. 65 § 1 K.p.a. podanie zostało przekazane, jest związany treścią postanowienia o przekazaniu. Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych, jak również w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OWS59/05, ONSA/WSA 2006/4/98).
Zażalenie jest środkiem zaskarżania postanowień wydanych przez organ pierwszej instancji, przysługującym uprawnionemu podmiotowi - stronie (art. 141 K.p.a.). W sprawie o przeprowadzenie pomiarów zanieczyszczenia powietrza wystąpiła M. M. Jest więc stroną w tej sprawie i podmiotem uprawnionym do zaskarżenia wydanego postanowienia z dnia [...]. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w tej sprawie występuję jako podmiot administrujący, któremu przekazano sprawę jako organowi właściwemu. Nie ma on więc ani interesu prawnego lub obowiązku prawnego w przedmiotowej sprawie, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Nie posiada więc w tej sprawie uprawnienia do kwestionowania wydanego postępowania, rozstrzygania który organ jest właściwy.
Zażalenie na postanowienie z dnia [...] o przekazaniu sprawy według właściwości wnieść mógł podmiot, który był nadawcą wniosku - M. M. W sprawie natomiast zażalenie wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, któremu podanie zostało przekazane, a więc podmiot, który nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu. Jeżeli natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionował swoją właściwość do rozpoznania przekazanego mu wniosku M. M., to nie mając legitymacji do wniesienia żalenia na postanowienie o przekazaniu mu sprawy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W kontekście tych rozważań, obowiązkiem organu odwoławczego (Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.), było przede wszystkim ustalenie, czy zażalenie wniesione przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego było dopuszczalne, a więc m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest zażalenie wniesione przez podmiot nie mający takiej legitymacji, a w razie jego wniesienia organ winien wydać stosowne postanowienie o jego niedopuszczalności. Postępowanie zażaleniowe w tej sprawie nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie zażalenie. Legitymację do wniesienia zażalenia - jak to wynika z art. 141 K.p.a. ma jedynie strona, którą w tym wypadku jest tylko podmiot wnoszący podanie do niewłaściwego organu.
Skoro, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał legitymacji do wniesienia zażalenia, a jego zażalenie zostało rozpatrzone, to wydane w toku postępowania postanowienie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa, to jest przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.pa.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.