Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 marca 2023 r. (nr 9001-2023-000405) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: skarżący, strona) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Trzebnicy (dalej: Kierownik BP, organ pierwszej instancji) z dnia 2 lutego 2023 r. (nr 0020-2023-001363) wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2021 dla skarżącego, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 ze zm.), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022, poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach).
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dniu 11 czerwca 2021 r. skarżący złożył do Kierownika BP ARiMR w Trzebnicy wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 do powierzchni [...] ha. Strona zawnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej. Po rozpatrzeniu wniosku strony i przeprowadzeniu niezbędnych kontroli w dniu 22 grudnia 2021 r. Kierownik BP ARiMR w Trzebnicy wydał decyzję nr 0020-2021-003320, na mocy której przyznał stronie na rok 2021 następujące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:
- - jednolitą płatność obszarową w wysokości 12.980,52 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 141,33 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- - płatność za zazielenienie w wysokości 8.711,72 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 94,85 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- - płatność redystrybucyjną w wysokości 4.364,83 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 47,52 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
Ponadto organ przyznał skarżącemu kwotę 383,85 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie prowadzonego postępowania jest równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, tj. powierzchni [...] ha, a ustalenia w sprawie poczynione zostały w oparciu o system informacji geograficznej.
Od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, a zatem z końcem dnia 11 stycznia 2022 r. stała się ona ostateczna.
Postanowieniem z 12 stycznia 2023 r. (nr 0020-00000000381/23) Kierownik BP ARiMR w Trzebnicy wznowił z urzędu, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Wskazał, że powodem wznowienia postępowania jest konieczność ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej z uwzględnieniem nowych dowodów.
Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Kierownik BP decyzją z 2 lutego 2023 r. (nr 0020-2023-001363) uchylił własną decyzję z 22 grudnia 2021 r. i orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności w innej, niższej wysokości. Ponadto organ przyznał skarżącemu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 200,43 zł. W uzasadnieniu Kierownik BP wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania była aktualizacja systemu informacji geograficznej. Podał, że w dniu 12 lipca 2022 r. Dyrektor ARiMR we Wrocławiu przekazał w formie elektronicznej materiały zawierające wykaz działek ewidencyjnych, dla których nastąpiło zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. W przypadku wniosku skarżącego nieprawidłowości stwierdzono w stosunku do trzech działek ewidencyjnych o numerach: [...] (dalej także: [...]), [...] (dalej także: nr [...]) oraz [...] (dalej także: nr [...]).
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2021 reguluje ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołał treść art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy. Omówił także obowiązujące przepisy unijne, w szczególności wskazał na art. 58 ust. 2, art. 59, art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).
Odnośnie podstaw do wznowienia postępowania Dyrektor ARiMR zauważył, że przywołane przez organ I instancji okoliczności faktyczne, mają cechy nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w dniu wydania decyzji z 22 grudnia 2021 r. nie byty znane Kierownikowi BP, bowiem wiedzę o nich powziął w dniu 12 lipca 2022 r. po otrzymaniu od zastępcy Dyrektora ARiMR we Wrocławiu, informacji o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2021 r. W korespondencji z dnia 12 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji został poinformowany o aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2021" oraz zostały mu przekazane dane otrzymane z Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR w Warszawie, niezbędne do przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z 2021 r. Zgodnie z danymi pochodzącymi z aplikacji "Ocena wsteczna 2021", do której odnosi się korespondencja z dnia 12 lipca 2022 r., dla skarżącego wyszczególnione zostały trzy działki ewidencyjne, nr [...], [...] oraz [...], dla których nowa powierzchnia MKO (PEG aktualny, 9 kolumna tabeli), opracowana na podstawie ortofotomapy, mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych z dnia 1 października 2021 r. (kolumna 11 tabeli), jest mniejsza, aniżeli powierzchnia zadeklarowana we wniosku o płatności na 2021 r. ([...] ha, [...] ha i [...] ha- kolumna 6 tabeli).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie zdjęć lotniczych i zaimplementowanie ortofotomapy do informatycznego systemu Agencji (lACSplus) nie powoduje, że pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału, ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji tychże danych przez wykwalifikowanych pracowników (GIS), którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO lub PEG. Proces ten zakończył się w dniu 8 marca 2022 r. (dla działki nr [...]), 11 kwietnia 2022 r. (dla działki nr [...]) oraz w dniu 26 czerwca 2022 r. (dla działki nr [...]), od kiedy nowe MKO (nowy PEG) mają ważność.
W konsekwencji weryfikacja ortofotomapy w niniejszej sprawie nastąpiła po dniu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, a więc po dniu 22 grudnia 2021 r. Mając na względzie powyższe, Dyrektor ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji, że okolicznością nieznaną organowi I instancji, istniejącą w dniu wydania pierwotnej decyzji (22 grudnia 2021 r.), która wyszła na jaw po jej wydaniu, był fakt kwalifikowania się trzech działek skarżącego do płatności na mniejszym areale, aniżeli ustalony w decyzji pierwotnej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione argumenty skarżącego dotyczące braku podstaw do wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy po analizie sprawy stwierdził, że maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) uprawniający do otrzymania płatności dla spornych działek został wyznaczony prawidłowo. Kierownik BP zasadnie zmniejszył powierzchnię przedmiotowych działek ewidencyjnych do poziomu odpowiednio [...] ha, [...] ha oraz [...] ha, a informacje dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności obszarowych w 2021 r., przekazane przez organ pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji są prawidłowe i korespondują z danymi zawartymi w informatycznym systemie Agencji lACSplus.
Dyrektor ARiMR wskazał, że ze względu na argumentację strony, przeanalizował użytkowanie działek w 2021 r. (i w latach kolejnych). Działka ewidencyjna nr [...] została zadeklarowana do płatności na powierzchni [...] ha. Powierzchnia użytków rolnych stwierdzona na podstawie ortofotomapy z 1 października 2021 r. wynosi [...] ha. Zdaniem organu odwoławczego obraz ortofotomapy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że część działki w 2021 r. nie była użytkowana rolniczo. Na zdjęciach, jak wskazał Dyrektor ARiMR, widać ciężki sprzęt: ciężarówki, koparki, teren jest mocno rozjeżdżony, widoczne są szerokie gruntowe drogi, hałdy, pryzmy, wyrobiska po wybranym materiale oraz wgłębienia wypełnione częściowo wodą. Organ odwoławczy zamieścił w decyzji trzy zdjęcia obrazujące przedmiotową działkę. Zauważył, że zdjęcie nr 1 przedstawia deklarację rolnika, oznaczony na czerwono obszar to kukurydza i pszenżyto (działka rolna [...]- powierzchnia [...] ha).
Zdjęcie nr 2 - widok z ortofotomapy, data zdjęcia 1 października 2021 r. Żółte linie wyznaczają obszar MKO (obszar użytku rolnego, tereny poza żółtą linią to nieużytki). Zdjęcie nr 3 przedstawia omawianą działkę na poprzedniej ortofotomapie z dnia 27 czerwca 2019 r., którą dysponował organ I instancji podczas wydawania decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał także, że przeanalizował na dostępnych pokryciach użytkowanie działki. Działka w 2019 r. i w 2020 r. była użytkiem rolnym (potwierdzają to zdjęcia z Geoportalu z dnia 5 kwietnia 2020 r. oraz zdjęcia z Google Earth z 21 września 2020 r.). Na zdjęciach z misji kosmicznej Sentinel-hub EO-Browser (zdjęcia satelitarne danego obszaru wykonywane w odstępach kilkudniowych, które umożliwiają identyfikację zmian na gruncie) z dnia 30 kwietnia 2021 r. widać rozpoczęcie na działce innych niż rolnicze działań. Na nierolnicze użytkowanie części działki nr [...] wskazują również zdjęcia z Sentinel-hub EO-Browser wykonane w dniach 9 czerwca 2021 r. oraz 24 lipca 2021 r. Zaawansowane prace (nie mające charakteru rolniczego) ujęte zostały na zdjęciach z dnia 1 października 2021 r. (zdjęcie nr 1 i nr 2) stanowiące źródło ortofotomapy, będącej w tym postępowaniu podstawą rozstrzygnięcia.
Odnosząc się to twierdzeń skarżącego, zgodnie z którymi pryzmy słomy i obornika oraz wapna składowane na omawianej działce znajdowały się tam niespełna miesiąc, organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował pokrycia terenu dostępne na Sentinelu (zdjęcia wykonywane w odstępach kilkudniowych) od października 2021 r. do lutego 2023 r. Do chwili obecnej wnioskodawca nie włączył spornych terenów do użytkowania rolniczego.
Działka ewidencyjna nr [...] została – jak wskazał organ odwoławczy – zadeklarowana do płatności na powierzchni [...] ha. Powierzchnia użytków rolnych stwierdzona na podstawie ortofotomapy z 1 października 2021 r. wynosi [...] ha. Na działce nie występują żadne trwałe wyłączenia (budynki, drzewa, krzaki, las). Zmniejszenie powierzchni działki wynika z faktu, że rolnik obrysował działkę rolną poza granicami działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Obraz ortofotomapy wskazuje, że strona "worała się" w działkę sąsiednią innego producenta (nr [...] graniczącą od wschodu z działką nr [...]).
Działka ewidencyjna nr [...] została zadeklarowana do płatności na areale [...] ha. Maksymalny kwalifikowalny obszar wyznaczony na podstawie ortofotomapy z 1 października 2021 r. wynosi [...] ha. Organ odwoławczy po analizie dostępnych map, w tym zdjęć z Sentinela wykonanych w dniach: 29 października 2021 r., 16 listopada 2021 r., 20 stycznia 2022 r., 16 marca 2022 r., 5 maja 2022 r. stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, grunt stanowiący drogę pod koniec października 2021 r. nie został przywrócony do użytkowania, droga cały czas występuje w terenie. Powyższe, zdaniem Dyrektora ARiMR potwierdza również deklaracja we wniosku na 2022 r., w której skarżący dostosował we wniosku o dopłaty powierzchnię działki do aktualnego MKO ([...] ha). Organ odwoławczy podkreślił, że droga widoczna na ortoobrazach z października 2021 r. ma w niektórych miejscach ponad 9 metrów szerokości, co w jego ocenie obrazuje pomiar widoczny na zdjęciu nr 4 zamieszczonym w decyzji.
Dyrektor ARiMR wskazał, że ustalenia powierzchni kwalifikowanych dokonano w oparciu o System Identyfikacji Działek Rolnych (ang. Land Parcel Identification System - LPIS) pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym zasady działania systemu LPIS oraz wyznaczania MKO. Zaakcentował ponadto, że w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów dowody z cyfrowej ortofotomapy i kontroli na miejscu mają równorzędne znaczenie, a pomiar na mapie jest równorzędny z pomiarem działek w terenie. W badanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnia użytku rolnego na spornych działkach jest inna, niż stwierdził organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy dodał, że aby grunt mógł zostać zakwalifikowany jako kwalifikujący się hektar, musi spełniać definicję użytku rolnego przez cały rok kalendarzowy. Wyłączone z dopłat grunty położone na spornych działkach ewidencyjnych nie zostały przywrócone do użytkowania w 2021 r., dlatego dotacje w ramach systemów wsparcia bezpośrednio nie mogą zostać do nich przyznane.
Odnosząc się do zasadności przeprowadzenia kontroli terenowej, organ odwoławczy wskazał, że kontrola terenowa przeprowadzona w 2022 r. bądź na początku 2023 r. byłaby całkowicie bezzasadna, bowiem strona we wniosku o dopłaty na 2022 r. dostosowała deklarację do aktualnych wartości MKO, a zatem powierzchnie wyłączone z dopłat w 2021 r. nie były użytkowane rolniczo również w 2022 r.
Dyrektor ARiMR stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a.. Organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dochodząc do właściwych wniosków, że grunty o powierzchni [...] ha powinny zostać wykluczone z płatności na 2021 r., co wynika z aktualnej ortofotomapy z października 2021 r. Bezzasadne, zdaniem organu odwoławczego, jest odwoływanie się przez skarżącego do art. 81a § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Organy Agencji dysponują aktualną dla roku 2021 ortofotomapą z której jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki nr [...] oraz nr [...] były użytkowane rolniczo na areale mniejszym niż wskazany we wniosku, natomiast powierzchnia, która może zostać zakwalifikowana do płatności na działce nr [...] wynosi [...] ha. Dyrektor ARiMR odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.
UE L 181/48 z 20.06.2014, dalej: rozporządzenie 640/2014) w zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) i uznał, że jest on bezzasadny. Przedstawił sposób wyliczenia i doszedł do przekonania, że organ I instancji prawidłowo skalkulował kwotę przyznanej płatności. Za nietrafiony uznał również zarzut dotyczący niewskazania przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej jego działania. Podkreślił, że Kierownik BP powołał zarówno przepisy prawa procesowego jak i prawa materialnego w sposób prawidłowy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
- 1) istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5, art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz uchybienie art. 81a § 1 k.p.a. i co za tym idzie bezpodstawne wznowienie postępowania administracyjnego;
- 2) naruszenie prawa procesowego, poprzez uchybienie art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
- 3) niezgodność zarzutów zawartych w decyzji z dnia 2 lutego 2023 r. z zarzutami zawartymi w decyzji organu II instancji z dnia 20 marca 2023 r.;
- 3) błędy merytoryczne, wynikające z błędnej kalkulacji;
- 4) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie właściwej podstawy prawnej, której uchybiłby skarżący.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z umorzeniem wznowionego postępowania pierwszej instancji w całości;
- 2) utrzymanie w mocy decyzji pierwotnej z dnia 22 grudnia 2021 r.;
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej, według norm prawem przypisanych w tym wniesionej opłaty;
- 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci:
- - dokumentacji fotograficznej sporządzonej pod koniec października, przedstawiającej prace polowe na działce [...] Obręb O., w miejscu, które według ARiMR nie stanowiło użytku rolnego,
- - dokumentacji fotograficznej przedstawiającej stóg słomy na działce [...] Obręb O. w roku 2021,
- - dokumentacji fotograficznej obrazującej samochód ciężarowy zaparkowany na drodze, na działce ewidencyjnej nr [...] obręb S. Fotografia dokumentuje fakt szerokości drogi,
- - dokumentacji fotograficznej obrazującej siewnik, znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] obręb S., w miejscu gdzie znajdowała się droga,
- - dokumentacji fotograficznej obrazującej zestaw: pojazd ciężarowy [...] (hakowiec) z zaczepioną dodatkowo przyczepą ciężarową. Fotografia dokumentuje sposób przewozu biomasy w gospodarstwie,
- - zrzut z geoportalu przedstawiający skalę 1:5000.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności wskazał na brak podstaw do wznowienia postępowania. Zauważył, że zaktualizowana ortofotomapa zaimportowana została do powszechnie dostępnych domen kartograficznych w dniu 1 października 2021 r. a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji I instancji. Ponadto z treści decyzji obu instancji wynika, że organ dysponował zdjęciami z Sentinel-hub EO- Browser wykonanymi przed wydaniem decyzji z 22 grudnia 2021 r. Organ posiadał zatem wiedzę dotyczącą zagospodarowania terenu na przedmiotowych działkach i w dniu wydawania pierwotnej decyzji, tj. 22 grudnia 2021 r. posiadał też inne instrumenty do weryfikacji stanu działek rolnych, w których to znajdowały się zaktualizowane ortofotomapy.
Skarżący podkreślił, że organ powinien wystosować do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień, przed wydaniem pierwotnej decyzji, czyniąc zadość art. 7 k.p.a. Fakt, iż część działki rolnej, została przeznaczona na inne cele niż zasiew, ale nadal rolnicze, nie jest powodem, do natychmiastowego karania strony za nadużycie i obarczania jej dyscypliną finansową. Skarżący zwrócił również uwagę na konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu, co miałoby istotne znaczenie zwłaszcza dla działki nr [...] obręb O., gdyż pomiar w terenie, wyjaśniłby czy [...] ha wykluczone przez organ I instancji faktycznie znajduje się na terenie działki nr [...] czy też [...].
Odnosząc się do działki [...] obręb O. skarżący – powtarzając częściowo argumentację zawartą w odwołaniu - wskazał, że na spornej działce rolnej oznaczonej symbolem [...] ([...] ha) zadeklarował pszenżyto i dokładnie na takim areale zostało ono zasiane i latem skoszone podczas żniw. Następnie na terenie, który był najbardziej przystosowany do wjazdu dla pojazdów ciężarowych, skarżący wytyczył teren pod składowisko biomasy, wapna i obornika. Składowisko miało miejsce w październiku, a zatem jesienią, dlatego też drogi dojazdowe do składowiska musiały być odpowiednio przygotowane, po to aby transport odbył się z możliwie jak najmniejszą szkodą dla gleby, czyli eliminując ewentualne ugrzęźnięcia. Teren ten po upływie około miesiąca, przed końcem roku 2021, został przygotowany celem jego zasiania.
Ponadto skarżący wskazał, że wyjaśnienie organu drugiej instancji odnośnie wyłączonego nierolniczego charakteru działki [...] obręb O. odnosi się wyłącznie do wyrobisk, hałd, sprzętu ciężkiego, obornika, słomy oraz wapna. Opis ten w całości dotyczy działki rolnej oznaczonej symbolem [...]. Skarżący zauważył, że w odwołaniu złożył obszerne wyjaśnienia odnośnie rolniczego wykorzystania działki rolnej (str. 3 i 4), natomiast organ II instancji w żaden sposób się do nich nie odniósł. Organ II instancji, w żaden sposób nie wyjaśnił również dlaczego teren zadeklarowany jako działka rolna [...] nie jest wykorzystywany rolniczo.
W zakresie działki nr [...] obręb S. oznaczonej jako działka rolna [...] skarżący, tak jak w odwołaniu, podkreślił, że w 2021 r. pas dzielący działkę na 2 części stanowił drogę techniczną na ściernisku, po której jeździły pojazdy zwożące słomę (ładowarka teleskopowa, ciągnik rolniczy wraz z przyczepą), gdyż stóg słomy zlokalizowany był pod drzewami, naprzeciwko drogi gminnej widocznej na mapie. Pas dzielący działkę wykorzystywany był tylko do momentu zwiezienia słomy na utwardzony teren gospodarstwa. Następnie pas ten został uprawiony głęboszem, nawieziony i zasiany, co potwierdza dołączona dokumentacja fotograficzna (zdjęcie nr 6). Skarżący zakwestionował także twierdzenia organu, zgodnie z którymi szerokość tej drogi wynosiła 9 metrów.
Jeżeli chodzi o działkę ewidencyjną nr [...] obręb O. skarżący zaznaczył, iż różnica gruntu ornego widoczna na zaktualizowanej mapie jest wyłącznie błędem naniesienia ortofotomapy i nie ma nic wspólnego z rzeczywistością w terenie. Powyższe wynika z tego, że 3 lata temu miało miejsce okazanie granic działki ewidencyjnej nr [...]. Ewentualnie jeśli mapa faktycznie jest prawidłowo naniesiona do bazy danych, wówczas różnica ta wynika, z faktu że skarżący całkowicie nieświadomie "worał" się w grunt orny sąsiedniej działki rolnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. skarżący zauważył, że już decyzja z 22 grudnia 2021 r. zawierała poprawki dotyczące powierzchni i powinna być wydana po przejrzeniu całej dokumentacji, gdyż wszystkie dane były dostępne organowi. Wskazał, że nie kwestionuje zdjęć dotyczących działki [...], natomiast podkreśla, że składował na niej obornik, słomę i wapno po okresie wegetacji. Dodał, że sporna powierzchnia na działce [...] wynosi co najmniej [...] arów i Agencja nie tłumaczy skąd wzięła się ta powierzchnia.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Sąd dopuścił wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania, Sąd stwierdził, że organy ARiMR prawidłowo uznały i wyjaśniły, że w sprawie zaszły przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w ramach którego taką decyzję wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Zatem o zaistnieniu tej podstawy wznowienia postępowania można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, nie były znane organowi, który wydał decyzję i istniały w dniu wydania decyzji. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym nie ma znaczenia, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach.
Ponadto nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte przez organ, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W orzecznictwie przyjmuje się również, że ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. III RN 125/99; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1112/17, CBOSA).
Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.
Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, a od 2016 r. w skali 1:5.000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.
Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.
Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, LEX nr 2629195).
Zgodnie ponadto z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 ze zm., dalej jako: rozporządzenia nr 809/2014) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.
Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).
Należy przy tym wskazać, że aktualizacja maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności prowadzona jest w kontekście pojedynczej działki referencyjnej i ma zapewnić jej aktualność, co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków, zmiany w sposobie użytkowania, zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego. Ponadto należy wskazać, że stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 639/2014.
Jednocześnie we wniosku o przyznanie pomocy, rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności (tzw. wnioski spersonalizowane) - rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na materiale graficznym nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia (UE) nr 809/2014).
Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku, Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych (MKO).
Ocena wniosku skarżącego dotyczącego płatności w roku 2021 następowała w oparciu o aktualny w ówczesnym czasie system LPIS, którego dane dotyczące maksymalnych kwalifikowanych obszarów (MKO) oparte były na ortofotomapie datowanej na 2019 r. (co wynika z treści decyzji organu odwoławczego). W konsekwencji organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatności do stwierdzonej powierzchni [...] ha. Płatności te zostały pomniejszone z uwagi na konieczność zastosowania współczynnika korygującego na podstawie art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. UE. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608, dalej: rozporządzenie nr 1307/2013).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 12 lipca 2022 r. Kierownik BP otrzymał od Dyrektora ARiMR we Wrocławiu informację o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2021 roku. Ponadto w korespondencji z dnia 12 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji został poinformowany o udostępnieniu aplikacji "Ocena wsteczna 2021". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także wykaz działek podlegających ocenie wstecznej dla skarżącego. W tabeli wskazano trzy działki o numerach: [...], [...] oraz [...], dla których nowa powierzchnia MKO (PEG aktualny, 8 kolumna tabeli), opracowana na podstawie ortofotomapy, mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych z dnia 1 października 2021 r. (kolumna 10 tabeli), jest mniejsza, aniżeli powierzchnia zadeklarowana we wniosku o płatności na 2021 r. ([...] ha, [...] ha i [...] ha - kolumna 5 tabeli). Z informacji zamieszczonych w tej tabeli wynika zatem, że zdjęcia zostały wykonane już w dniu 1 października 2021 r. (czyli istniały w dacie wydania decyzji z 22 grudnia 2022 r.).
Jak wyczerpująco wyjaśniły organy wykonanie jednak zdjęć lotniczych i zaimplementowanie ortofotomapy do informatycznego systemu Agencji (lACSplus) nie powoduje, że pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału, ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji tychże danych przez wykwalifikowanych pracowników (GIS), którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO lub PEG. Proces ten dla działki [...] zakończył się w dniu 8 marca 2022 r, 11 kwietnia 2022 r. dla działki nr [...] oraz w dniu 26 czerwca 2022 r. dla działki nr [...]. Od tych dat nowe MKO (nowy PEG) mają ważność (kolumna 8 tabeli).
W konsekwencji weryfikacja ortofotomapy w niniejszej sprawie nastąpiła po dniu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, a więc po dniu 22 grudnia 2021 r. i wtedy dopiero organ pierwszej instancji miał dostęp do nowej ortofotomapy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy wyjaśniły w sposób przekonujący, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych.
Wobec podniesionej przez skarżącego argumentacji, zgodnie z którą organ dysponował w dacie w wydania decyzji z 22 grudnia 2021 r. zdjęciami z innych źródeł i powinien się nimi posłużyć przy weryfikacji wniosku skarżącego (m.in. zdjęcia z misji kosmicznej Sentinel-hub EO Browswer), wskazać należy, że wydając tę decyzję organ pierwszej instancji nie kwestionował zadeklarowanej przez stronę powierzchni. W istocie przyznał płatność w pomniejszonej wysokości (na co zwracał uwagę skarżący), ale nie było to wynikiem stwierdzenia nieprawidłowości odnośnie powierzchni działek i wykluczenia ich części, tylko wynikającą z przepisów prawa koniecznością zastosowania współczynnika korygującego ze względu na to, że łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego była wyższa od równowartości 2.000 euro (co organ szczegółowo wyjaśnił). Skoro zatem organ nie kwestionował zadeklarowanej powierzchni, która była zgodna z ortofotomapą, do której organ miał dostęp na dzień wydania decyzji z 22 grudnia 2021 r. i którą wtedy dysponował, to tym samym nie miał podstaw, by ustalać powierzchnię na podstawie innych źródeł.
Dodatkowo zaznaczyć również trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).
W dalszej kolejności należało dokonać oceny prawidłowości stanowiska organów, zgodnie z którym powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego do płatności jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej na podstawie ortofotomapy z dnia 1 października 2021 r.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych.
W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.
Wskazać także należy, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała się ustalonym na tej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty czy zeznania świadków.
W sprawie skarżący już w odwołaniu wskazał, że na działce [...] zlokalizowanej na działce [...] w dniu wykonania zdjęć 1 października 2021 r. znajdowały się stogi słomy, biomasy i pryzmy obornika oraz wapna, zwiezione i ustawione po żniwach (do odwołania dołączył wydruk ortofotomapy, na której zaznaczył ich usytuowanie). Pryzmy obornika – jak podał - pochodziły z fermy znajdującej się naprzeciwko przedmiotowej działki. Obornik i wapno zostały wykorzystane na polu do 31 października 2021 r., a słoma i pozostała biomasa przewieziona na teren utwardzony w gospodarstwie. Proces ten trwał niespełna miesiąc.
Skarżący podkreślił, że potwierdzają to zdjęcia z ortofotomapy, na których widać pojazdy ciężarowe transportujące obornik, wapno i biomasę. Ponadto już w odwołaniu skarżący podkreślił, że jeżeli chodzi o działkę [...] usytuowaną na działce [...], to na ortofotomapie z 1 października 2021 r. widać, że na gruncie wyłączonym przez organ z płatności, znajdowały się trawy na ugorze. Na działce tej pod koniec września zostały wykonane zabiegi agrotechniczne mające na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, pozostawiając je na działce celem wysuszenia. Na przełomie pierwszego i drugiego tygodnia października skoszona i rozdrobniona biomasa została usunięta z działki rolnej i ułożona w pryzmy/stogi na działce [...] oznaczonej jako działka rolna [...]. W odniesieniu do działki nr [...] skarżący wskazał natomiast, że pas dzielący działkę na dwie części stanowił drogę techniczną, po której zwożono słomę i był wykorzystywany w ten sposób do końca października 2021 r., a następnie został obsiany.
Skarżący w odwołaniu i następnie w skardze podkreślił, że czas przeznaczenia gruntu na drogę techniczną, czy też na składowanie obornika i wapna, wykorzystanego następnie na polu oraz czas składowania słomy po okresie wegetacji, po żniwach, nie powoduje wyłączenia gruntu z użytku rolnego. Skarżący kwestionował także ustalenia dotyczące działki nr [...].
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odnosząc się do twierdzeń skarżącego wskazał, że dokonał analizy pokrycia terenu na działce [...]. Powołał się przy tym na zdjęcia z misji kosmicznej Sentinel-hub EO-Browser z kwietnia, czerwca i lipca 2021 r., podał również, że dokonał analizy zdjęć od października 2021 r. do lutego 2023 r. Zdjęcia te miały wskazywać na nierolnicze użytkowanie działki już od czerwca 2021 r. W odniesieniu do działki nr [...] organ odwoławczy zauważył, że analiza dostępnych map, w tym zdjęć z Sentinela wykonanych 29 października 2021 r., 16 listopada 2021 r., 20 stycznia 2022 r., 16 marca 2022 r., 5 maja 2022 r. wskazuje, że grunt znajdujący się pod drogą nie został przywrócony do użytkowania, droga cały czas występuje w terenie. Organ odwoławczy nie załączył jednak do akt administracyjnych żadnego ze zdjęć z Sentinela, na które się powołuje, dlatego nie jest możliwe zweryfikowanie jego twierdzeń. Jest to szczególnie istotne wobec przytoczonych wyżej argumentów skarżącego.
Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie zweryfikować. Co istotne skarżący również takiej możliwości nie ma. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany". Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr [...]75180). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego i odniesienie się do stawianych zarzutów nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania ale też z uwagi na fakt, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności wydanych decyzji.
Jak zasadnie sygnalizuje Naczelny Sąd Administracyjny "przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09). Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro bowiem na podstawie ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a.
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami". W myśl art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.
Stosownie do art. 4 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia "działalność rolnicza" oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, poza uzupełnieniem materiału dowodowego o zdjęcia, na które się powołuje w zaskarżonej decyzji, powinien więc także w kontekście wskazanej definicji działalności rolniczej, obejmującej również zbiory, ocenić podnoszone przez skarżącego już w odwołaniu, a następnie w skardze twierdzenia związane z rolniczym użytkowaniem działek. Ponadto organ odwoławczy powinien odnieść się do kwestii związanych z wyłączeniem z płatności działki oznaczonej jako [...] znajdującej się na działce [...], na co zwracał uwagę skarżący już w odwołaniu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.