Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił B. W. (dalej: strona, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 05/2003-12/2013 w łącznej kwocie 122.972,05 zł oraz na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek za okres 05/2003-12/2013 w kwocie 92.509,85 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona, w dniu [...] listopada 2020 r. (sprecyzowany [...] stycznia 2021 r.) złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację majątkową. Wskazała, że zadłużenie powstało z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Podniosła, że wspólniczka ukradła maszyny, które były wzięte na raty, wystawiła faktury za które pobrała gotówkę i zniknęła. Do dnia dzisiejszego są zablokowane w Banku środki pieniężne, których nie może podjąć bez obecności wspólniczki. Poinformowała, że brak płynności finansowej spowodował brak możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS.
Ponadto strona poinformowała, że aby podjąć pracę musiała oddać do żłobka swoje 2,5 letnie dziecko, natomiast opłata za żłobek wynosi 1.350 zł miesięcznie. Po opłaceniu wynajmowanego mieszkania i żłobka stronie pozostaje kwota 300 zł. Pensja męża pokrywa rachunki za prąd, gaz i wodę. Wskazała strona na kłopoty ze zdrowiem.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, zaskarżoną decyzją odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek. Organ uznał, że należności figurujące na koncie skarżącej nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony na należności od wszczęcia postępowania i egzekucja jest w toku.
Dalej organ uznał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.
Organ podkreślił, że nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Zobowiązanie skarżącej przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. Uzyskuje dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości umożliwiającej prowadzenie skutecznego dochodzenia należności. Aktualnie prowadzone jest wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Wyegzekwowano kwotę 1.854,43 zł. Nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Zdaniem ZUS skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego.
Organ ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z mężem. Pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę uzyskując dochód w wysokości 2.642 zł netto miesięcznie. Mąż uzyskuje dochód w kwocie 1.920,62 zł. Na utrzymaniu skarżącej i męża pozostaje małoletni syn. Wskazany dochód rodziny jest wyższy od minimum socjalnego określonego przez IPISS wg danych za II kwartał 2020 r. dla 3- osobowego gospodarstwa pracowniczego tj. 3.154,95 zł. Zdaniem organu powyższa sytuacja materialna umożliwia stronie zaspokojenie podstawowych potrzeb i nie wyczerpuje znamion ubóstwa. Skarżąca uzyskuje świadczenie 500+. Strona nie wykazała innych zobowiązań pieniężnych. Strona nie przedstawiła dokumentu stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy. Jest osobą czynną zawodowo i uzyskuje dochód z umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy.
Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Strona nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji organu wywiodła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając nieuwzględnienie przez organ złego stanu zdrowia skarżącej, który uniemożliwia podjęcie dodatkowej pracy. Wskazała, że nie ma majątku ani mieszkania. Musi wynajmować mieszkanie co pochłania 80% pensji jej męża. Nie jest w stanie spłacić tak ogromnej kwoty. Do skargi dołączyła wyniki badań medycznych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
ZUS w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił kwestii przedawnienia składek objętych zaskarżoną decyzją, które dotyczą najwcześniejszego okresu od maja 2003 r.
Organ nie wypowiedział się czy i w jakim zakresie należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Zaskarżona decyzja z tego względu wymyka się spod pełnej kontroli i oceny, czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. Ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Jak stwierdził NSA w wyroku z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.
Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 24 ust. 5a u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Z kolei po myśli art. 24 ust. 5f bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek organ uznał, że należności figurujące na koncie skarżącej nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony na należności od wszczęcia postępowania i egzekucja jest w toku i tak np. dla od 05/2003 do 12 /2009 tj. 2 czerwca 2010
Organ w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek nie powołał przepisów regulujących podstawy prawne zawieszenia biegu terminu przedawnienia.. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie i czy miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia.
W konsekwencji powyższych ustaleń organ winien wskazać, które należności z tytułu składek są nadal wymagalne na dzień wydania decyzji i nie uległy przedawnieniu. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Konieczne jest wyjaśnienie, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia z precyzyjnym wskazaniem podstawy prawnej takiego stanu. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany.
Organ w zaskarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że wobec skarżącej prowadzone jest przymusowe dochodzenie należności.
Informacja ta nie wyjaśnia jednak, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. Jak wynika z treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. W ocenie Sądu organ powinien wskazać jaką podjęto czynność, w jakiej dacie i jakiego okresu składkowego dotyczy.
Zatem na tle tak sformułowanych informacji przez organ nie jest możliwe ustalenie czy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia czy też nie.
Organ, nie wyjaśniając tej kwestii i nie dołączając do akt dokumentów uzasadniających zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (prócz informacji, że zadłużenie jest objęte egzekucją) dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza tego zagadnienia przez ZUS doprowadzi do wniosku, że choćby część z należności składkowych, co do których stwierdził aktualność swojego roszczenia, uległa już przedawnieniu. W tym bowiem przypadku orzekanie o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności, która się przedawniła, jest bezprzedmiotowe.
W postępowaniu w sprawie umorzenia należności, organ, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącej istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia. Konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących, czyli takich, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek.
Z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni zatem kwestię przedawnienia należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosi strona skarżąca.
W tym stanie rzeczy należy wskazać, że przedwczesna jest ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania.
Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.