Uzasadnienie
Rada Powiatu G. w dniu 29.01.2004 r. podjęła uchwałę Nr XVI/108/2004 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. - powołując jako podstawę prawną art. 35 ust. l ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. l592 ze zm.).
W § 1 uchwalono w/w Regulamin i wskazano, że stanowi on załącznik do uchwały; wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu G. (§ 2), stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1.03.2004 r. (§ 3) i że traci moc uchwała Nr III/19/2002 Rady Powiatu G. z dnia 20.12.2002 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. (§ 4).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2004 r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 79 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność w/w uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru 9.02.2004r.
Przeprowadzone postępowanie nadzorczego wykazało - jak stwierdził Wojewoda D. - że uchwała narusza w sposób istotny § 29 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z powołanym § 141, określającym zasady techniki prawodawczej, do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem §132, w dziale II oraz dziale I rozdziały 2-7, o ile zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z §29 (dział I, rozdział 4) "Zasad techniki prawodawczej", który na podstawie przytoczonego §141 odnosi się także do uchwał i zarządzeń, ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustaw; w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust.2).
Tymczasem - jak wskazał organ nadzoru - uchwalony Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w G. stanowi załącznik do uchwały Rady Powiatu G. - a zatem uchybia w/w przepisom. Wojewoda D. powołał na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2003r. sygn. akt II SA/Wr 1389/03 - w uzasadnieniu którego podkreślono konieczność ścisłego przestrzegania "Zasad techniki prawodawczej". Umieszczenie zatem przepisów prawnych (a taki charakter mają - zdaniem organu nadzoru - postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa) w załączniku do uchwały jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Powiat G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę.
Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowy, poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu G. w sposób istotny narusza prawo.
W ocenie Powiatu G. organ nadzoru błędnie zakwalifikował naruszenie prawa jako istotne tj. skutkujące nieważnością uchwały. Strona skarżąca wywodziła, że skoro zgodnie z art.79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały a jedynie ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa - to najistotniejsze w sprawie jest ustalenie, czy uchwalenie Regulaminu Organizacyjnego poprzez zamieszczenie jego treści w załączniku do uchwały, nie zaś w treści uchwały, z naruszeniem "Zasad techniki prawodawczej" stanowi uchybienie prawu o znamionach "istotności" czy też jest to nieistotne naruszenie prawa. Podniesiono, że powołany artykuł nie definiuje "istotnego" i "nieistotnego" naruszenia prawa, także orzecznictwo i doktryna nie dokonały dokładnego określenia tych pojęć. Funkcjonuje jednak pogląd, że pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie może być utożsamiane z "rażącym naruszeniem prawa" i nie pokrywa się z przesłanką z art. 156§1 kpa.
Jako przykłady.,, nieistotności" naruszenia prawa orzecznictwo i doktryna wskazują: 1/ zastosowanie nieodpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej, 2/ niedotrzymanie terminu podjęcia uchwały absolutoryjnej, 3/ nieprawidłowe zredagowanie części przepisu uchwały składającej się z dwóch zdań współrzędnie złożonych (wyrok NSA z dnia 26.06.1996r. sygn.akt I SA/Wr 628/96). W ocenie wnoszącej skargę gminy analiza tej kategorii naruszeń prowadzi do wniosku, że nieistotne naruszenie prawa to naruszenia przede wszystkim formalne, drobne, mało znaczące i niedotyczące istoty zagadnienia. Wywodzono, że zamieszczenia treści regulaminu organizacyjnego w załączniku do uchwały zamiast w treści samej uchwały, przy braku ze strony organu nadzoru uwag i zarzutów co do treści samego regulaminu (co do meritum) jest właśnie nieistotnym naruszeniem prawa o znamieniu mało istotnym prawnie i nie wykazującym cech kwalifikowanego naruszenia prawa.
Strona skarżąca wskazała też, że akty władcze działania nadzoru przybierają dwojaką postać, są to rozstrzygnięcia nadzorcze i wskazania nadzorcze a druga z kategorii dotyczy właśnie nieistotnych naruszeń prawa. Zdaniem Powiatu G. organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie aktu władczego z art.79 ust.l ustawy wobec uchwały dotkniętej tylko wadą nieistotną, podczas gdy co najwyżej uprawniony był jedynie do zastosowania sankcji z art.79 ust.4 tj. powinien ograniczyć się do wskazania nadzorczego.
Wywodzono, że za przyjęciem, iż stwierdzona wada jest "nieistotna" przemawia i to, że Regulamin Organizacyjny nie ma charakteru prawa miejscowego. Jego skutki odnoszą się bowiem ściśle do określonego kręgu podmiotów, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego, uchybienie formalne odnoszące się do zamieszczenia Regulaminu w załączniku, nie zaś w treści uchwały, nie wywołuje skutków erga omnes. Podniesiono też, że również organ nadzoru w piśmie z 3.12.2003r. nie dokonał wykładni stosowania §29 i§ 143 "Zasad techniki prawodawczej" w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Stwierdzono, iż skutki, jakie uchwała w przedmiotowej wersji, zakwestionowanej przez organ nadzoru, wywołała będą tożsame ze skutkami jakie wystąpiłyby w razie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w formie zgodnej z "Zasadami techniki prawodawczej". Obowiązkiem organu nadzoru było, według strony skarżącej, należyte wyważenie co do rozmiaru naruszenia prawa również w zakresie opisanych okoliczności.
Powiat G. w skardze zwrócił uwagę na to, że "Zasady techniki prawodawczej" same zostały zamieszczone przez Prezesa Rady Ministrów w załączniku do rozporządzenia, idąc zatem tokiem myślenia i interpretacji dokonanej przez organ nadzoru to powołany akt sam w sobie w sposób istotny narusza prawo.
Kolejnym argumentem uzasadniającym skargę jest, w ocenie strony skarżącej to, że Wojewoda w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazał, iż przesłanką wszczęcia tego postępowania są uregulowania prawne w regulaminie w odniesieniu do kompetencji w zakresie Zarządu Dróg Powiatowych, nie poinformował zaś organu stanowiącego Powiatu G., że przesłanką wszczęcia postępowania jest błędna i niewłaściwa forma w jakiej Regulamin uchwalono. Rada Powiatu nie miała zatem możliwości ustosunkowania się do tego zarzutu, pozbawiono ją przez to czynnego udziału w tym postępowaniu. Wywiedziono, powołując się także na orzecznictwo NSA (wyrok z 13.06.2000 r. sygn. akt II SA/Łd 204/00), iż ustawodawca nakazując w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym odpowiednie stosowanie przepisów kpa nałożył jednocześnie na organ nadzoru obowiązek przestrzegania zasad procedury administracyjnej, jak chociażby zasady udziału stron w postępowaniu i zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej a wszczęcie postępowania nadzorczego należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia z udziałem organu powiatu niektórych okoliczności sprawy.
W orzecznictwie wskazuje się, że ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego obejmuje także dopuszczenie prawnej drogi ograniczenia i eliminowania sporów powodujących zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21.10.2002 r. 7 sędziów OPS 9/02). Powyższe wskazuje - zdaniem strony skarżącej - że organu nadzoru ma obowiązek zawiadomienia nie tylko o wszczęciu postępowania ale i o podstawach (uchybieniach, wadach, naruszeniach), które według Wojewody mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności badanego aktu, aby organ stanowiący powiatu mógł się wypowiedzieć wobec postawionych zarzutów. Uchybiając tym wymogom w niniejszej sprawie - w ocenie strony skarżącej -organ nadzoru pozbawił organ stanowiący powiatu możności obrony swych praw oraz możności wypowiedzenia się co do zarzutu przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 marca 2004 r. Rada Powiatu G. podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia 5.03.2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm - podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych - Wojewoda D. wskazał, że z uwagi na istotność i oczywistość naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących, będących podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie, ewentualne wyjaśniania, jakie Rada mogłaby złożyć, były zbędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody D. nie odpowiada bowiem prawu.
Niewątpliwie zgodnie z art. 79 ust. l ustawy z dnia 5.06.1988 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 104,poz.l592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna a o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
W niniejszej sprawie organ nadzoru - Wojewoda D. - stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu G. z uwagi na jej sprzeczność z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" (Dz. U. Nr 100,poz.908) a to z uwagi na zamieszczenie uchwalonego regulaminu nie w treści uchwały, lecz w załączniku do niej.
Treść powołanego rozporządzenia świadczy o tym, że "Zasady techniki prawodawczej" znajdują zastosowanie do projektów ustaw, ich nowelizacji, tekstów jednolitych i sprostowań błędów (Dział I-IV), a nadto do projektów aktów wykonawczych - rozporządzeń (Dział V), projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym - uchwał i zarządzeń (Dział VI) jak i do projektów prawa miejscowego (Dział VII)
Zgodnie z ust.l i ust.2 wskazanego przez organ nadzoru § 29 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych a w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W myśl zaś § 141 powołanego aktu powyższą zasadę stosuje się odpowiednio do projektów uchwał i zarządzeń - jako projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym.
Nie można jednakże zgodzić się z organem nadzoru, iż przedmiotowa w sprawie uchwała Rady Powiatu w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa ma walor aktu normatywnego, o którym mowa w powołanym wyżej §141. Tym samym nie znajduje oparcia w prawie zarzut organu nadzoru, że uchwała rady powiatu przez zamieszczenie treści uchwalonego regulaminu w załączniku uchybia powołanemu §29, stosowanemu odpowiednio na mocy §141.
Zwrócenia uwagi wymaga jednak, na co już wyżej wskazano, że "Zasady techniki prawodawczej" znajdują zastosowanie także do projektów aktów prawa miejscowego - w tym do aktów prawa miejscowego stanowionego m.in. przez radę powiatu. Zgodnie bowiem z § 143 załącznika do rozporządzenia "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Zatem odpowiednie zastosowanie do tego typu uchwał znajduje cytowany wyżej §29 (z Działu I rozdziału 4) - o ile akt ten ma walor prawa miejscowego.
Skoro zatem organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z uwagi na naruszenie zasad techniki prawodawczej to sporna kwestia w istocie sprowadza się do tego do tego czy uchwalony przez Radę Powiatu G. w zakwestionowany sposób Regulamin organizacyjny Starostwa Powiatowego w G. ma walor aktu o charakterze prawa miejscowego i czy wobec tego odpowiadać winien, i pod jakimi rygorami, zasadom techniki prawodawczej. Zdaniem Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - uchwalony przez Radę Powiatu G. Regulamin Organizacyjny Starostwa nie ma waloru prawa miejscowego.
Wprawdzie zgodnie z treścią art.40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu" (w formie uchwał -art.42 ust.l).Ustęp 2 artykułu 40 w przepisu w brzmieniu: "Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie, 2) porządkowych, o których mowa w art. 41,3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" - świadczy jednak o tym, że nie wszystkie ustanowione przez radę powiatu akty, nie wszystkie jej uchwały są prawem miejscowym. Powyższe popiera i to, że w art. 11 ustawy o samorządzie powiatowym, regulującym wyłączną właściwość rady powiatu, osobno wskazuje się stanowienie aktów prawa miejscowego (w tym statutu) a odrębnie podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami (w tym na mocy art.35 w sprawie regulaminu organizacyjnego starostwa).
Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym posługując się pojęciem prawa miejscowego nie definiują go. W doktrynie - na gruncie o treść art.87 ust.2 Konstytucji RP - wykształcił się pogląd, że prawo miejscowe powinno być rozumiane wąsko jako akty stanowione m.in. przez organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ale tylko o ile są prawem powszechnie obowiązującym o cechach ogólności i abstrakcyjności.
Tymczasem zgodzić należy się ze stroną skarżącą że przedmiotowy Regulamin Organizacyjny Starostwa" "cech powszechności, ogólności i abstrakcyjności nie posiada - odnosi się bowiem do ściśle do określonego kręgu podmiotów, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego.
Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że poza sporem Regulamin Organizacyjny Starostwa nie został ogłoszony w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art.13 ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w dzienniku urzędowym (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy powiatu.
W świetle tego co wyżej powiedziane nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że Regulamin Organizacyjny Starostwa musi odpowiadać "Zasadom techniki prawodawczej". W konsekwencji powyższego uchybienie tym zasadom nie stanowi naruszenia prawa.
Podsumowując: dokonany przez Wojewodę D. wywód prawny dla poparcia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jest chybiony. Regulamin Organizacyjny Starostwa nie jest bowiem aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym ani prawem miejscowym - nie podlega zatem "Zasadom techniki prawodawczej" i nie można zarzucić mu naruszenia prawa wskazanego przez organ nadzoru.
Z tych względów zawarty w skardze wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zasługiwał na uwzględnienie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku.