Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej w skrócie "ARiMR") we W. przyznał J. Ł. (dalej: skarżąca) płatność ONW (strefa górska) na rok 2007 w kwocie [...] zł, tj. do całej wnioskowanej przez stronę powierzchni. Decyzja ta – niekwestionowana w trybie instancyjnym – stała się ostateczna.
Po przedłożeniu przez stronę, w dniu [...] r., umowy sprzedaży zawartej jeszcze w dniu [...] r., na podstawie której skarżąca zbyła część działek, do których przyznano jej płatności, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. (postanowieniem z dnia [...] r.). We wznowionym postępowaniu, organ ten wydał w dniu [...] r. decyzję (nr [...]), w której uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. (nr [...]), a orzekając merytorycznie odmówił przyznania stronie płatności ONW (strefa górska) na 2007 r. oraz nałożył sankcję finansową w wysokości [...] zł, realizowaną w ciągu trzech lat kalendarzowych.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] r. (nr [...]) o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie przyznania płatności ONW z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych na rok 2007 – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz § 2 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 2007 r.") w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 40, poz. 329, przytaczanego w dalszych wywodach jako "rozporządzenie z 2009 r.").
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i przywołał podstawowe okoliczności stanu faktycznego. Stwierdził następnie, że w rozpatrywanym przypadku znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2007 r., w związku z § 15 rozporządzenie z 2009 r., zwłaszcza zaś przepisy § 2 i § 6 rozporządzenia z 2007 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za uzasadnione wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Dopiero bowiem po wydaniu pierwotnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] r., została ujawniona nowa okoliczność istniejąca już co prawda w chwili podejmowania tamtej decyzji, nieznana jednak organowi. Okoliczność tę stanowił fakt zbycia przez skarżącą – jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji przez organ pierwszej instancji (bo w dniu [...] r.) – części działek, od których zostały jej przyznane płatności. Zdaniem organu wyższego stopnia, zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k. p.a.
Organ odwoławczy podkreślił zwłaszcza, że sprzedając w dniu [...] r. działki objęte wnioskiem o płatności na 2007 r., strona przestała być ich posiadaczem (faktycznym użytkownikiem), co wykluczało możliwość przyznania jej płatności do tych gruntów w kontekście ówczesnych postanowień § 2 rozporządzenia z 2007 r. Wprawdzie przepis ten nie precyzował okresu posiadania uzasadniającego przyznanie płatności, jednakże okoliczność ta wynikała z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/ 2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz.
UE L 270/1 z 21 października 2003 r. ze zm.). Wskazany przepis przesądzał, że płatności przyznawane są w relacji do roku kalendarzowego i wypłacane w terminie do 1 grudnia tego roku, w którym złożono wniosek. Znaczenie przywołanego unormowania podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny.
O konieczności użytkowania gruntów w dniu wydania decyzji przyznającej płatności świadczy także – zdaniem organu odwoławczego – rozwiązanie przyjęte w § 6 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia z 2007 r., wedle którego, w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a położonych na obszarach ONW, lub ich części, na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, jeżeli przeniesienie posiadania nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności. W tym fragmencie uzasadnienia decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał orzeczenia sądów administracyjnych, w których poszczególne składy orzekające także wyeksponowały znaczenie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2007 r. dla oceny faktu wyzbycia się działek objętych wnioskiem za dany rok kalendarzowy, zajmując identyczne stanowisko.
Dla ostatecznego kierunku załatwienia sprawy we wznowionym postępowaniu nie bez znaczenia – w ocenie organu wyższego stopnia – jest i to, że wnioskodawczyni powinna znać zasady przyznawania płatności, o które się ubiega, co poświadcza podpisując wniosek. Wśród wielu innych, obciąża ją również powinność informowania organu o każdym fakcie mającym wpływ na nienależne przyznanie płatności i o każdej zmianie okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła w okresie od złożenia wniosku do wydania decyzji.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że uzasadniona była zarówno odmowa przyznania jakichkolwiek płatności, jak i zastosowanie trzyletnich sankcji finansowych. Konieczność zastosowania obu merytorycznych rozstrzygnięć wynikała z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 386 z dnia 23 grudnia 2006 r.). Zbycie części działek przed wydaniem decyzji w sprawie płatności spowodowało bowiem ponad 50 % różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Przekroczono więc 50 % próg przyjęty w art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Nr 1975/ 2006, co musiało prowadzić do odmowy przyznania płatności i do zastosowania sankcji finansowych (w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zawarto stosowne wyliczenia).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca sformułowała wobec decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zarzuty:
- 1. naruszenia § 2 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ("ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez ich błędne zastosowanie;
- 2. naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ("ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego niezastosowanie;
- 3. naruszenia § 15 ostatnio wymienionego rozporządzenia (z 2009 r.), przez zastosowanie tego przepisu;
- 4. naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a., przez uchybienie przewidzianych tam obowiązków bądź ich wykonanie w sposób narażający skarżącego na szkodę i utratę zaufania do organów państwa.
W ocenie skarżącej, wszystkie wymienione naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy
W uzasadnieniu skargi skarżąca potwierdziła fakt zbycia działek objętych wnioskiem o płatności na 2007 r., co nastąpiło w dniu [...] r. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta nie powinna mieć jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia podjętego we wznowionym postępowaniu, z następujących powodów.
Po pierwsze, nieuprawnione jest stanowisko organów wiążących przyznanie (lub odmowę przyznania) płatności z sytuacją istniejącą w dacie wydania decyzji. W tym kontekście zwrócono uwagę, że przeniesienie posiadania części działek nastąpiło dopiero po zebraniu przez wnioskodawczynię plonów. Strona użytkowała je zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki przez cały okres wegetacji uprawianych tam roślin, czyniąc stosowne nakłady, stosując wszelkie zabiegi agrotechniczne i utrzymując grunty w dobrej kulturze rolnej. Według skarżącej, spełnione zostały zatem cele, do realizacji których unormowania unijne przewidują płatności rolnicze.
Po drugie, skoro kwestionowana decyzja zostały wydana we wznowionym postępowaniu, w którym organy rozpatrują sprawę na nowo, ich powinnością było wydanie decyzji z zastosowaniem przepisów obowiązujących w chwili wydawania nowej decyzji. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, co – zdaniem skarżącej – nie występuje w niniejszym przypadku. Ponieważ postępowanie zostało wznowione w dniu [...] r., przeto organy powinny były zastosować § 2 rozporządzenia z 2009 r., a nie przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia z 2007 r. Z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. wynika zaś, że płatności ONW są przyznawane rolnikowi w odniesieniu do powierzchni gruntów, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, pod-trzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.
Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr [...]), oddalił skargę.
W uzasadnieniu stwierdził, że niekwestionowany jest w sprawie fakt zbycia przez skarżącą części działek objętych jej wnioskiem o płatności na 2007 r., jeszcze przed wydaniem w sprawie pierwotnej, ostatecznej decyzji, o czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie wiedział podejmując to rozstrzygnięcie. Nie może więc budzić wątpliwości, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ta okoliczność, w pełni uprawniała organy do wznowienia postępowania w sprawie płatności na 2007 r., o które ubiegała się skarżąca.
Podniesiono w uzasadnieniu, że po wyeliminowaniu z obrotu pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wskutek stwierdzenia, że istniały podstawy do wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), należało konsekwentnie przyjąć, że wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2007 nie został załatwiony.
Wskazano w tym zakresie, że z dniem 15 marca 2008 r., nastąpiła zmiana brzmienia art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. zmieniającej tamtą ustawę (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Wspomniana nowela zmieniła tytuł ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., nazywając ten akt ustawą "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". Powołując się na art. 4 noweli wskazano w uzasadnieniu, że każdy wniosek o płatności, złożony przed dniem wejścia w życie noweli (tzn. przed dniem 15 marca 2008 r.) i do tej daty niezałatwiony "decyzją ostateczną", podlega rozpatrzeniu według regulacji obowiązującej przed wejściem w życie tej nowel.
W konkluzji tej części rozważań Sąd podkreślił, że organy obu instancji prawidłowo oceniły niezałatwiony wniosek strony z 2007 r. z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego do czasu wejścia w życie noweli z dnia 29 lutego 2008 r.
Dalej w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że na aprobatę zasługuje także stanowisko organu drugiej instancji, według którego, mimo że art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie określał jednoznacznie (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 15 marca 2008 r.) okresu posiadania uzasadniającego przyznanie płatności, kwestię tę regulował jednak art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270/1 z 21 października 2003 r. ze zm.). Wskazany przepis przesądzał natomiast o tym, że płatności przyznawane są w odniesieniu do roku kalendarzowego i wypłacane być powinny w terminie do 1 grudnia tego roku, w którym złożono wniosek.
Sąd uznał, że jest konieczne użytkowanie gruntów w dniu wydania decyzji przyznającej płatności. Na potwierdzenie powyższego powołał także art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., który przewiduje, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jednolita oraz uzupełniająca płatność obszarowa, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności.
Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA we W. z dnia [...] r. (sygn. akt. [...]), wyrokiem z [...] r. ([...]) NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA we W. W uzasadnieniu NSA wskazał, że przedmiot zaskarżenia w komparycji wyroku WSA we W. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) został tak zindywidualizowany, iż nie ma wątpliwości jakiej decyzji Dyrektora OT ARiMR we W. wyrok ten dotyczy. Oznaczony – w sposób wskazany w art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., "p.p.s.a." – przedmiot zaskarżenia nie pozostawia wątpliwości, że wyrok dotyczył decyzji tegoż organu administracji z dnia [...] r. określonej numerem porządkowym: [...].
Niemniej, zdaniem NSA, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia stanu sprawy dotyczącego płatności ONW lecz dotyczy innego stanu sprawy, tj. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Nadto, że wskazana przez Sąd I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia dotyczy regulacji o płatnościach bezpośrednich, a nie właściwych przepisów o płatnościach ONW.
Zdaniem Sądu, wadliwe jest uzasadnienie odnoszące się do sprawy – zarówno w zakresie przedstawionego stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia – która nie została objęta sentencją wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.
W podsumowaniu uzasadnienia NSA podniesiono, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie rzeczy dotyczy niespełnienia przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów określonych w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zakresie przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uniemożliwiło to kontrolę instancyjną. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wskazano dalej w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni powyższe wskazania i orzekając będzie miał na uwadze art. 133 § 1 p.p.s.a., pamiętając przy tym o wymogach z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podlegały już ocenie, gdyż rozważania te są przedwczesne.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści zdania pierwszego art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy zauważyć, iż "związanie wykładnią prawa", o czym mowa w cytowanym art. 190 dotyczy zarówno dokonanej oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2006, str. 191).
W przedstawionym świetle skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. orzekający ponownie w niniejszej sprawie związany jest wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą wskazane wyżej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji, że wadliwe jest uzasadnienie odnoszące się do sprawy – zarówno w zakresie przedstawionego stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia – która nie została objęta sentencją wyroku
W rozpoznawanej sprawie sądowa kontrola sprowadzała się w istocie do przesądzenia dwóch podstawowych kwestii: 1) zasadności (bezzasadności) wznowienia postępowania przez organy administracji rolnej;
2) wydania przez te organy decyzji we wznowionym postępowaniu na podstawie właściwych (niewłaściwych) przepisów prawa materialnego i procesowego. Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach, skład orzekający nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze.
Niekwestionowany jest w sprawie fakt zbycia przez skarżącą części działek objętych jej wnioskiem o płatności na 2007 r., jeszcze przed wydaniem w sprawie pierwotnej, ostatecznej decyzji, o czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie wiedział podejmując rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności ONW. Nie może więc budzić wątpliwości, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Chodzi mianowicie o ujawnienie istotnej dla sprawy, nowej okoliczności faktycznej, a zarazem nowego dowodu w postaci aktu notarialnego potwierdzającego zawarcie umowy, które co prawda istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Zmiana areału gruntów znajdujących się w posiadaniu skarżacej jest bowiem z pewnością istotną okolicznością (w rozumieniu przywołanego przepisu), którą organ decyzyjny musi mieć na uwadze przy podejmowaniu decyzji, niezależnie od takiego, czy innego brzmienia przepisu formułującego wymóg posiadania nieruchomości rolnych przez wnioskodawczynię, deklarującą grunty do płatności.
Osobnym zagadnieniem jest znaczenie, jakie należy przypisać faktowi zbycia części gruntów objętych wnioskiem jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie płatności. W rozpoznawanej sprawie organ był jednak w ogóle pozbawiony możliwości dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek oceny, ponieważ zbycie nie zostało ujawnione przez stronę, mimo bezspornego istnienia takiej powinności. W tej sytuacji ujawnienie faktu zbycia oraz dowodu potwierdzającego tą okoliczność, w pełni uprawniały organy do wznowienia postępowania w sprawie płatności na 2007 r., o które ubiegała się skarżąca.
Zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z góry przesądzało o konieczności uchylenia pierwotnej decyzji i wydania nowego orzeczenia rozstrzygającego o istocie sprawy stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Orzekając we wznowionym postępowaniu o meritum sprawy, organy muszą przestrzegać zasady tożsamości tejże sprawy, w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 606). Chociaż budzi wątpliwości problem, wedle jakich przepisów prawa materialnego organ rozstrzyga sprawę administracyjną we wznowionym postępowaniu, w judykaturze wyrażono w tym zakresie zapatrywanie, zgodnie z którym, nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa ta nie była w danej sytuacji ogóle rozstrzygnięta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84; ONSA 1984, Nr 1, poz. 59, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985, Nr 5, poz. 95). Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd.
Dla potrzeb rozpoznawanego przypadku, przyjęcie przedstawionego stanowiska sprowadza stan sprawy do takiej oto sytuacji. Po wyeliminowaniu z obrotu pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wskutek stwierdzenia, że istniały podstawy do wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), należało konsekwentnie przyjąć, że wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2007 nie został załatwiony. To powodowało dalsze skutki, istotne przede wszystkim dla przesądzenia spornej w rozpoznawanym przypadku kwestii stanu normatywnego, na podstawie którego sprawa miała być rozpatrzona przez organy administracji rolnej. Problem to ważki zwłaszcza w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ("ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329), które formalnie zastąpiło rozporządzenie z 2007 r., a w § 2 wprost wskazywało – jako wymóg przyznania płatności ONW – fakt posiadania przez wnioskodawcę deklarowanych do płatności tego typu gruntów w dniu 31 maja tego roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek.
Trafnie przyjęły organy obu instancji, że wobec zmiany stanu normatywnego – i uwzględniając przedstawione konsekwencje zasadnego wznowienia postępowania, wynikające z dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. – istotne znaczenie dla wyboru prawa materialnego, podług którego należało załatwić nierozpatrzony wciąż wniosek strony z 2007 r., ma postanowienie § 15 rozporządzenia z 2009 r. W przepisie tym prawodawca przesądził, że do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Takie unormowanie oznacza, że każdy wniosek o płatności, złożony przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2009 r., lecz do tego czasu niezałatwiony ostateczną decyzją administracyjną, podlega rozpatrzeniu według regulacji obowiązującej przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia.
Stosownie do wcześniejszych wywodów, nie powinno być wątpliwości co do tego, że wyeliminowanie z obrotu – we wznowionym postępowaniu – pierwotnej decyzji spowodowało powstanie takiej właśnie sytuacji, skoro nowa decyzja, rozstrzygająca o istocie sprawy, wydawana jest wówczas przy przyjęciu założenia, że sprawa nie była do tej pory w ogóle rozstrzygnięta. Wobec wyeliminowania z obrotu pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu, nie można przyjmować odmiennego zapatrywania, jakie zaprezentowano w skardze, jakoby przepis § 15 rozporządzenia z 2009 r. nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ sprawa była już onegdaj załatwiona decyzją, która uzyskała walor ostatecznego rozstrzygnięcia. Pogląd taki prowadziłby w konsekwencji do zanegowania istoty wznowionego postępowania, którego celem jest eliminowanie z obrotu prawnego – w nadzwyczajnym trybie weryfikacji – ostatecznych decyzji dotkniętymi kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 145 i 145a k.p.a.
W konkluzji tej części rozważań należy kategorycznie podkreślić, że organy obu instancji prawidłowo oceniły niezałatwiony wniosek strony z 2007 r. z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego do czasu wejścia w życie rozporządzenia z 2009 r. Zachowano w ten sposób – dodatkowo – tożsamość temporalną sprawy rozpatrywanej we wznowionym postępowaniu, ze sprawą rozpatrywaną wcześniej w postępowaniu zwykłym. Przepisy rozporządzenia z 2007 r. (a nie rozporządzenia z 2009 r.) stanowiłyby bowiem podstawę podejmowania pierwotnej decyzji w sprawie, gdyby strona powiadomiła organ o zbyciu części działek objętych wnioskiem o płatności, do czego była zobowiązana, co trafnie uwypuklił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w uzasadnieniu swojej decyzji. Organy administracji rolnej obu instancji byłyby zmuszone uwzględnić nowe rozporządzenie jedynie w wypadku wykorzystania przez prawodawcę w § 15 rozporządzenia z 2009 r. zasady bezpośredniego działania nowego aktu prawnego, czego jednak ten nie uczynił.
Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, nie można również skutecznie zarzucić organom wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, dokonanej na podstawie regulacji ujętych w rozporządzeniu z 2007 r.
Na aprobatę zasługuje przede wszystkim twierdzenie organu drugiej instancji według którego, mimo że § 2 rozporządzenia z 2007 r. nie precyzował jednoznacznie okresu posiadania uzasadniającego przyznanie płatności ONW, kwestię tą regulował jednak art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/ 2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270/1 z 21 października 2003 r. ze zm.). Wskazany przepis przesądzał bowiem o tym, że płatności przyznawane są w odniesieniu do roku kalendarzowego i wypłacane być powinny w terminie do 1 grudnia tego roku, w którym złożono wniosek. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie, przyjmowane także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. orzeczenie przywołane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji).
Niniejszy wyrok wpisuje się także w ustaloną linię orzeczniczą (bogato zilustrowaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR), wykształconą na bazie dawnego stanu normatywnego, akcentującą znaczenie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2007 r. dla obecnie rozważanej kwestii. Sąd podziela przekonanie organu odwoławczego, że ostatnio wymieniony przepis dostarcza dodatkowego, silnego argumentu o konieczności użytkowania gruntów w dniu wydania decyzji przyznającej płatności, skoro przewiduje on, że w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a położonych na obszarach ONW, lub ich części, na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, jeżeli przeniesienie posiadania nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności.
W konsekwencji uzasadniona była zarówno odmowa przyznania jakichkolwiek płatności, jak i zastosowanie trzyletnich sankcji finansowych, stosownie do art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 386 z dnia 23 grudnia 2006 r.).
Z wszystkich przytoczonych względów skład orzekający nie dopatrzył się wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa, co obligowało do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.