Uzasadnienie
W ramach naboru wniosków nr [...], ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania A (dalej LGD) B sp. z o.o. w G. (dalej strona skarżąca, Wnioskodawca) zgłosiła do konkursu wniosek nr [...] pn. "[...]".
Powołując się na przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r., poz. 378, dalej: ustawa o rozwoju lokalnym), Rada Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania (dalej: Rada LGD) dokonała oceny zgodności operacji z Lokalną Strategią Rozwoju (dalej LSR) oraz dokonała oceny na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. LGD poinformowała Wnioskodawcę, że zgłoszona przez niego operacja została uznana za zgodną z LSR, jednakże uzyskując 13,91 punktów w ramach oceny według lokalnych kryteriów wyboru LGD, nie uzyskała minimum punktowego wymaganego do wyboru do dofinansowania w ramach naboru wniosków tj. 16,5 pkt. Wnioskodawcę poinformowano nadto o przekazaniu mu kopii uchwały Rady dotyczącej wyboru do niedofinansowania wraz z przyznaną punktacją i uzasadnieniem oraz pouczono o prawie i trybie wniesienia protestu.
Strona skarżąca wniosła od w/w oceny protest, w którym zakwestionowała ocenę i uzasadnienie do dziesięciu kryteriów wyboru operacji.
Podniosła przede wszystkim, że uzasadnienie do Uchwały Rady nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. jest lakoniczne, krótkie, niekonkretne, nierzeczowe, nieprecyzyjne, ogólnikowe i sporządzone w sposób nieprofesjonalny, a wręcz chaotyczny i lekceważący dla Wnioskodawcy. Wskazała, że z art. 21 ust. 5, pkt. 1 ustawy o rozwoju lokalnym jasno wynika, że LGD przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, do zarządu województwa operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków.
Podkreśliła, że w uzasadnieniu każde kryterium powinno być opracowane solidnie i konkretnie. Powinno jasno z niego wynikać, za które kryterium przyznano punkty, a za które nie i dlaczego. W tym przypadku uzasadnienia do przyznanych punktów są bardzo pobieżne, niekonkretne wręcz lekceważące dla Wnioskodawcy.
Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2020 r. Zarząd Województwa D. (dalej: ZWD) uwzględnił protest i sprawę przekazał do ponownej oceny przez Radę LGD w zakresie kryteriów nr:
- - 3 Operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i klimatu;
- - 4 Innowacyjność operacji;
- - 5 Operacja dotyczy usług wskazanych jako priorytetowe w LSR;
- - 6 Operacja realizuje więcej niż jeden cel szczegółowy;
- - 7 Spójność i jakość wniosku oraz racjonalny budżet;
- - 8 Działanie w partnerstwie;
- - 9 Wykorzystanie lokalnych zasobów;
- - 10 Promocja obszaru;
- - 11 Operacja angażuje, lub służy zaspokojeniu potrzeb grup defaworyzowanych lub jest realizowana przez przedstawiciela grupy defaworyzowanej;
- - 12 Promocja marki lokalnej lub produktu turystycznego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że protest został negatywnie rozpatrzony przez Radę LGD, która po ponownej ocenie podtrzymała swoje stanowisko w przedmiotowym zakresie nie przyznając punktów w wyniku wniesionego protestu, a wręcz zaniżając punkty przyznane w pierwszej ocenie z 13,91 punktów uzyskanych na 12 punktów w wyniku autokontroli. Podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo o sygn. ROW.wrt.510.145.2017 z dnia 22 czerwca 2017 r.) powyższa sytuacja jest niedopuszczalna. W opinii MRiRW na etapie rozpatrywania protestu nie ma możliwości dokonywania przez LGD zmian podjętego rozstrzygnięcia, które spowoduje "pogorszenie" sytuacji operacji, czyli przyznanie mniejszej niż pierwotnie liczby punktów.
W wyniku ponownej oceny wniosku Rada LGD uchwałą z [...] marca 2020 r., nr [...] dokonała zmiany podjętego rozstrzygnięcia w zakresie przyznanej punktacji tj. operacja uzyskała 21.6 pkt w ramach oceny według lokalnych kryteriów wyboru LGD i została wybrana do dofinansowania.
Jednocześnie Rada ustaliła kwotę wsparcia w wysokości 164.500,00 zł i wskazała, że operacja Wnioskodawcy nie mieści się w limicie dostępnych środków przewidzianych w ramach naboru, a więc ocena wniosku strony skarżącej jest negatywna.
Z załączonej do uchwały nr [...] Rady LGD KŁO karty zatytułowanej "Ocena operacji wg lokalnych kryteriów wyboru" wynika, że operacja zgłoszona przez stronę skarżącą otrzymała (średnią) punktację w ramach następujących kryteriów: nr 1 – Tworzenie nowych miejsc pracy (nie dotyczy operacji własnych) – 1 pkt na możliwe 3 pkt (w systemie 0,1,3), nr 2 – Operacja realizowana w miejscowości zamieszkanej przez mniej niż 5 tys. mieszkańców – 1 pkt na możliwy 1 (w systemie 0,1), nr 3 – Operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i klimatu -2 pkt na możliwe 3 (w systemie 0, 1, 2, 3 pkt), nr 4 – Innowacyjność operacji – 0,8 pkt na możliwe 2 pkt (w systemie 0, 1, 2 pkt), nr 5 - Operacja dotyczy usług wskazanych jako priorytetowe w LSR (preferowane typy projektów) (nie dotyczy operacji własnych) – 3 pkt na możliwe 5 (w systemie 0,5), nr 6 – Operacja realizuje więcej niż jeden cel szczegółowy – 1 pkt na możliwe 2 pkt (w systemie 0, 1, 2 pkt), nr 7 – spójność i jakość wniosku oraz racjonalny budżet – 2,4 pkt na możliwe 4 pkt (w systemie 0, 1, 2, 3,4 pkt), nr 8 – Działanie w partnerstwie – 1,2 pkt na możliwe 2 pkt (w systemie 0, 2 pkt), nr 9 – Wykorzystanie lokalnych zasobów – 1 pkt na możliwe 2 pkt (w systemie 0, 1, 2 pkt), nr 10 – Promocja obszaru – 3,8 pkt na możliwe 4 pkt (w systemie 0, 1, 2, 3, 4 pkt), nr 11 – Operacja angażuje lub służy zaspokojeniu potrzeb grup de faworyzowanych lub jest realizowana przez przedstawiciela grupy de faworyzowanej – 1,6 pkt na możliwe 2 pkt (w systemie 0, 2 pkt), nr 12 – Promocja marki lokalnej lub produktu turystycznego – 2,7 pkt na możliwe 3 pkt (w systemie 0, 3 pkt).
W zakresie pierwszego z przekazanych do ponownej oceny przez ZWD kryterium - nr 3 - "Operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i klimatu" Rada uznała je za spełnione, z uwagi, że opis kryterium uznaje operacje realizujące obowiązujące standardy w zakresie ochrony środowiska i klimatu - standardy takie zapewnia nowa maszyna, która jest ekologiczna i energooszczędna. Wobec tego wnioskodawcy zostały przyznane 2 punkty.
W odniesieniu do kryterium nr 4 "Innowacyjność operacji" Rada LGD wskazała, że w przypadku wdrożenia nowej technologii punkty są przyznawane jeśli wdrożenie nowej technologii wcześniej nie stosowanej skutkuje wprowadzeniem nowej usługi lub produktu. Wnioskodawca nigdzie nie wskazał wprowadzenia nowej usługi, a jedynie uzasadnia, że nowa maszyna pozwoli lepiej realizować już oferowane usługi w środowisku lokalnym. Dzięki urządzeniu możliwe będzie wykonanie większej ilości pracy w krótszym czasie, z wykorzystaniem znacznie mniejszej ilości energii potrzebnej na zrobienie pewnych prac ręcznie. W biznesplanie strona skarżąca wskazuje firmy, które działają w obszarze zagospodarowania zieleni, a przewagą nad firmami w środowisku lokalnym ma być kompleksowość usług komunalnych, leśnych, brukarskich i ogrodniczych świadczonych dzięki zakupowi nowej maszyny wielofunkcyjnej, w związku z czym większość Radnych uznała spełnienie kryterium na poziomie lokalnym. Średnia przyznanych punktów wyniosła 0,8.
Odnośnie kryterium nr 5 część Radnych uznała, że operacja dotyczy usług priorytetowych wskazanych w LSR, w związku z tym wnioskodawcy zostały przyznane 3 punkty. Rada LGD uznała także, że operacja realizuje dwa cele szczegółowe 1.2 i 1.3 wobec czego strona skarżąca otrzymała 1.1 pkt w zakresie kryterium nr 6.
W przypadku kryterium nr 7 "Spójność i jakość wniosku oraz racjonalny budżet" uznano spójność i racjonalność celów, opisu zadań i budżetu. We wniosku nie wskazano wskaźników produktu i rezultatu LSR niż te wynikające z naboru. Rada LGD podniosła, że brak również uzasadnienia dla spójności z priorytetami i założeniami LSR, czyli z turystyką, marką lokalną oraz innymi usługami priorytetowymi wskazanymi w kryteriach. Wnioskodawcy przyznano 2,4 pkt. W zakresie kryterium nr 8 "Działanie w partnerstwie" strona skarżąca otrzymała 1,2 pkt. W uzasadnieniu Rada LGD podniosła, że załączone do wniosku listy intencyjne wskazują na usługę, ewentualnie czyn społeczny, a nie obopólne korzyści i/lub współpracę. W opisie zadań nie wykazano konkretnej formy współpracy partnerskiej i podziału obowiązków lub zadań partnerów - część Radnych uznała spełnienie kryterium, część Radnych uznała, że zlecenie i czyn społeczny nie jest partnerstwem.
Odnośnie kryterium nr 9 "Wykorzystanie lokalnych zasobów" Rada uznała, że operacja nie wykorzystuje potencjału przyrodniczo-kulturowego. Podkreśliła, że operacja powinna wykorzystywać dane zasoby. W jej ocenie brak jest uzasadnienia dla powiązania Pałacu w G. z przedmiotem operacji, jakim jest zakup koparki. Uznano wykorzystanie aktywności mieszkańców poprzez wskazania wykorzystania produktów/usług lokalnych firm - zaopatrywanie się u lokalnych dostawców (np. rośliny, kamienie, materiały i osprzęt), co może sprzyjać integrowaniu działań i branż na obszarze LGD. W związku z tym wnioskodawca otrzymał 1 punkt.
Ponadto, część Radnych uznała za spełnione: kryterium nr 10 "Promocja obszaru", za które strona skarżąca otrzymała 3,8 pkt oraz kryterium nr 11 "Operacja angażuje, lub służy zaspokojeniu potrzeb grup defowaryzowanych lub jest realizowana przez przedstawiciela grupy defowaryzowanej (1,6 pkt). Większość radnych uznała także za spełnione kryterium nr 12 "Promocja marki lokalnej lub produktu turystycznego" (2,7 pkt) z uwagi na fakt, że wnioskodawca deklaruje promocję i brenowanie swoich usług logiem "Kraina Ł. O." oraz wykorzystywanie nazwy KŁO.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 – dalej: ustawa w zakresie polityki spójności) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem właściwa instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania (LGD "Kraina Ł. O.") dokonała wyboru w nieprzejrzysty i nierzetelny sposób, a nadto w sposób wadliwy dokonała oceny projektu pod względem spełnienia kryteriów jego wyboru, podczas gdy z dokumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą wynika, że złożony projekt winien uzyskać znacznie wyższą ilość punktów niż została mu przyznana z uwagi na spełnienie kryteriów wyboru.
W oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt a) ustawy w zakresie polityki spójności wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z przyznaną punktacją, w zakresie ponownej oceny dokonanej w dniu [...] marca 2020 r. przez Radę LGD, w zakresie zgodności wniosku z lokalnymi kryteriami wyboru, zgodnie z lokalną strategią rozwoju LGD KŁO, w ramach następujących kryteriów:
1)Operacje przewidujące zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i klimatu - kryterium nr 3,
- 2) Innowacyjność operacji - kryterium nr 4,
- 3) Spójność i jakość wniosku oraz racjonalny budżet - kryterium nr 7,
- 4) Działanie w partnerstwie - kryterium nr 8,
- 5) Wykorzystanie lokalnych zasobów - kryterium nr 9,
W zakresie kryterium nr 3 "Operacje przewidujące zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i klimatu" podniosła, że powinna jej zostać przyznana maksymalna ilość punktów (tj. 3), a ewentualne obniżenie przyznanych punktów winno być szczegółowo uzasadnione przez Radę, co w sprawie nie miało miejsca. Podkreśliła, że zaplanowana do zakupu maszyna jest bardzo nowoczesna, z niską emisją spalin, z niskim zużyciem paliwa i niską emisją hałasu. Dzięki zastąpieniu prac tym urządzeniem - maszyn wcześniej wynajmowanych często przestarzałych, wpłynie to korzystnie na środowisko i zmiany klimatu. Dodatkowo sadzenie drzew i krzewów na terenie Gminy wraz z opcją długofalowej pracy urządzenia, spowoduje zwiększenie ilości produkowanego tlenu oraz duże obniżenie ilości spalanego paliwa podczas prac wykonywanych przez wnioskodawcę, co przełoży się na mniejsze zanieczyszczenie środowiska.
Odnośnie kryterium nr 4 "Innowacyjność operacji" podniosła, że w jej ocenie nie ma najmniejszych wątpliwości, że projekt ma charakter innowacyjny nie tylko na skalę gminy ale również całego LGD. Opisując planowany zakres usług w ramach projektu, wskazała, że w sprawie innowacyjność oznacza powstanie nowej usługi/produktu, dotychczas nieoferowanego na obszarze objętym LSR, nowatorskie wykorzystanie lokalnych zasobów i surowców, wcześniej nie stosowane na obszarze LSR, wdrożenie nowej technologii wcześniej nie stosowanej pod warunkiem, że technologia ta wprowadza nową usługę lub produkt. Tymczasem Rada LGD nie odniosła się do oferowanych usług przez nią usług i nie poddała w wątpliwość planowanych do oferowania innowacyjnych usług po zakupie nowoczesnego sprzętu na terenie LSR. Nie wskazano firmy, która oferuje takie same usługi, bądź posiada sprzęt innowacyjny jak strona skarżąca.
Dodatkowo podniosła, że nie występuje inna firma świadcząca podobne usługi oraz posiadająca maszyny o takich innowacyjnych parametrach jak planowana do zakupu w ramach projektu ładowarka wielofunkcyjna.
W przypadku kryterium nr 7 "Spójność i jakość wniosku oraz racjonalny budżet" strona wskazała, że złożony wniosek wraz z załącznikami został przygotowany w sposób spójny, tj. opisy w poszczególnych jego częściach są spójne i nie wykluczają się nawzajem, zawierają treści, które są powiązane i uzupełniają się wzajemnie. Dokumenty zostały ułożone zgodnie ze wskazówkami pracowników biura LGD, a do wniosku dołączono wszystkie załączniki wymagane do operacji, po konsultacji z pracownikami biura LGD przed jego złożeniem. Wobec tego dokonując oceny Rada nie może kierować się dowolnością i uznaniowością. Skoro stwierdziła, że uznano spójność, jakość wniosku i racjonalny budżet, przy jednoczesnym braku uzasadnienia w zakresie ewentualnych rozbieżności w złożonym wniosku, to ilość przyznanych punktów (mając na uwadze zasadę obiektywizmu i rzetelności) winna zostać przyznana w maksymalnej wysokości tj. 4 punktów, a nie 2,4 punktu (jak przyznano).
W odniesieniu do kryterium nr 8 "Działanie w partnerstwie" strona skarżąca podniosła, że Radni który uznali, że zlecenie i czyn społeczny nie jest partnerstwem rozmijają się z rzeczywistością, a ich stanowisko jest nieprawidłowe. Wskazała, że jej firma wykonuje prace dla Gminy M. (rewitalizacja, nasadzenia zieleni wysokiej i całosezonowa obsługa parku w L.), ale również: współpracuje z Sołtysem G. w ramach czynu społecznego polegającego na obsłudze cmentarza, z proboszczem oraz Gminą K. W. (wykonanie boiska do piłki nożnej w miejscowości S.). Wnioskodawca współpracuje również z Zielenią Miejską, Szkołą Podstawową w L. i Przedszkolem nr 5 we W. w zakresie przygotowanie terenów zielonych. Na te okoliczności przedłożył treść zawartych umów.
Ponadto, spełnienie przedmiotowego kryterium zostało również opisane jako współpraca z dostawcami z terenu Krainy Ł. O. w opisie kryteriów załączonym do wniosku. W związku z powyższym w żadnej mierze nie można dojść do wniosku, że wnioskodawca nie działa w partnerstwie (współpracy) z innymi podmiotami, a zatem przy tak przedstawionym stanie faktycznym winna mu zostać przyznana maksymalna ilość 2 punktów.
W zakresie kryterium nr 9 "Wykorzystanie lokalnych zasobów" strona skarżąca podniosła, że ze względu na siedzibę spółki oraz rejon działania, a także realizowane prace w sposób znaczny wykorzystuje lokalne zasoby. Przejawia się to m.in. w dokonywaniu zakupów niezbędnych materiałów do wykonania zieleni, instalacji nawadniających, oświetlenia ogrodowego, roślin, kamieni dekoracyjnych oraz części zamiennych do posiadanych urządzeń od lokalnych dostawców. Ponadto wskazał, że operacja sprzyja integrowaniu działań i branż jak również wykorzystuje potencjał przyrodniczo-kulturowy. Aktywność mieszkańców przejawia się natomiast we wskazanej we wniosku współpracy z sołtysami G., L. w zakresie której w ramach czynu społecznego wykonywane są takie usługi jak obsługa cmentarza oraz koszenie trawy przy boisku sportowym.
Ponadto, dbanie o zieleń na swoim terenie przyczynia się także do chętnego i aktywnego spędzania czasu wolnego przez społeczność lokalną. Mając na uwadze wskazane argumenty, zdaniem strony skarżącej w zakresie przedmiotowego kryterium winna zostać przyznana maksymalna ilość punktów - tj. 2 punkty.
W odpowiedzi na skargę stowarzyszenie LGD podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę w zakresie polityki spójności jak również ustawę o rozwoju lokalnym. Zgodnie z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 ustawy w zakresie polityki spójności.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, LGD KŁO w kontrolowanej sprawie nie sprostało wymaganiom wynikającym z ustawy w zakresie polityki spójności i przeprowadziło ocenę projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
W związku z wyborem do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, LGD KŁO jest zobowiązane organizować nabory wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji, w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR), dokonywać wyboru operacji realizujących cele LSR zgodnie z przyjętymi procedurami oraz według określonych kryteriów wyboru. Jedną z form wsparcia w ramach LSR to operacje realizowane indywidualnie w ramach wniosków składanych przez beneficjentów innych niż LGD i wybieranych przez organ decyzyjny Stowarzyszenia (tu: Rada LGD KŁO). Stosownie do treści art. 19 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym obowiązującego w ramach naboru wniosków warunki udzielenia wsparcia oraz kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji (w niniejszej sprawie było to 16,5 pkt) określane są w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia.
Ogłoszony przez LGD KŁO nabór nr [...] w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", realizowany był w oparciu o ustawę o rozwoju lokalnym, która - w kwestii procedury odwoławczej oraz zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego - odsyła do odpowiedniego stosowania cyt. wyżej ustawy w zakresie polityki spójności.
W tym miejscu, mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprzejrzystego oraz nierzetelnego sposobu oceny projektu a także rozbieżności w ocenach spełnienia przez projekt skarżącej lokalnych kryteriów wyboru do dofinansowania, dokonanych przez LGD KŁO 1) po rozpoznaniu wniosku o dofinansowanie, 2) w ramach autokontroli po wniesieniu protestu, 3) w ramach ponownej oceny po rozpoznaniu protestu przez ZWD, wskazać trzeba przede wszystkim, że art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie polityki spójności nie obliguje organu, któremu przekazano projekt do ponownej oceny w wyniku uwzględnienia protestu, aby w całości on uwzględnił stanowisko i wskazówki zawarte w rozstrzygnięciu protestu. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy, ponowna ocena projektu polega bowiem na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. W niniejszej sprawie doszło do ponownej oceny projektu skarżącej, najpierw w ramach tzw. autokontroli na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności, a następnie ponownej oceny na podstawie art. 58 ust. 3 tej ustawy, po przekazaniu LGD KŁÓ projektu do ponownej oceny przez ZWD w wyniku rozpatrzenia protestu.
Złożenie protestu, jak wskazuje się w orzecznictwie, uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt: II GSK 357/17, dostępny na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić trzeba, że ustawa w zakresie polityki spójności nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1§ 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r., sygn. akt: II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką.
W procesie oceny projektów zgłaszanych do dofinansowania w ramach konkursów ogłaszanych na podstawie ustawy w zakresie polityki spójności oraz ustawy o rozwoju lokalnym realizacja wskazanych wyżej zasad ma znaczenia podstawowe. Z tego względu w jednoznaczny i jasny sposób muszą być określone warunki oraz zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów.
W szczególności dotyczy to określenia kryteriów wyboru operacji do dofinansowania. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna, to nie taka która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale taka która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów.
Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Zasady określone w art. 37 ust.1 ustawy w zakresie polityki spójności (tj. przejrzystości rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Na mocy art. 30a tej ustawy znajdują one pełne zastosowanie w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
Podkreślał to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, wskazując, iż ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł.
Zatem na etapie badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen. Informacja musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i ocenić, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w procesie oceny wniosku skarżącej doszło do naruszenia przez LGD KŁO zasad, o jakich mowa w art. 37 ust.1 ustawy w zakresie polityki spójności poprzez brak przejrzystego, wyczerpującego i rzetelnego uzasadnienia ponownej (po rozpoznaniu protestu) oceny operacji zgłoszonej przez stronę skarżącą do dofinansowania.
Uzasadnienie oceny w zakresie zakwestionowanych przez stronę skarżącą kryteriów nr 3,4,7,8 i 9 jest bowiem niejasne, nierzetelne oraz często lakoniczne, uniemożliwiające zrozumienie sposobu przyznanej punktacji. Ponadto, w znikomym bądź żadnym stopniu odnosi się do argumentów podniesionych w proteście, w tym także uznanych za zasadne przez Zarząd Województwa D. Tymczasem w szczególności w przypadku, gdy w zakresie oceny spełnienia danego kryterium wnioskodawca złożył protest powołując się na konkretne zapisy wniosku, stanowisko Rady LGD, będące wynikiem ponownej oceny operacji (najpierw w ramach autokontroli, a następnie w wyniku uwzględnienia protestu) powinno zostać szczegółowo i wnikliwie uzasadnione, tak by faktycznie dostarczało wnioskodawcy skonkretyzowanych informacji na temat wad wniosku oraz pozwalało na podjęcie rzeczowej polemiki z przeprowadzoną oceną.
W rozpoznawanej sprawie tymczasem uzasadnienia ponownej (końcowej) w odniesieniu do poszczególnych kryteriów są mało szczegółowe. Wobec tego nie można ich uznać za przejrzyste i rzetelne. Należy także zauważyć, że w pierwotnej ocenie Rada LGD w ogóle nie uzasadniła przyczyn, dla których operacji odmówiono przyznania punktów w ramach spornych kryteriów, często ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "operacja nie spełnia kryterium".
Przechodząc do kontroli oceny operacji strony skarżącej, wskazać należy, że w zakresie kryterium nr 3 – "Operacja przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i klimatu", Rada uznała je za spełnione, podnosząc, że jego opis uznaje operacje realizujące obowiązujące standardy w zakresie ochrony środowiska i klimatu – standardy takie zapewnia nowa maszyna, która jest ekologiczna i energooszczędna. Jednak stronie skarżącej nie została przyznana maksymalna ilość punktów (tj. 3 pkt) a Rada nie uzasadniła przyczyny obniżenia punktacji do 2 pkt, co nie może zostać uznane za rzetelną ocenę.
Odnośnie wysoko punktowanego kryterium nr 7 – "Spójność i jakość wniosku oraz racjonalny budżet" w uzasadnieniu oceny stwierdzono "Uznano spójność i racjonalność celów, opisu zadań i budżetu. We wniosku nie wskazano wskaźników produktu i rezultatu LSR niż te wynikające z naboru. Brak również uzasadnienia dla spójności z priorytetami i założeniami LSR, czyli z turystyką, marką lokalną oraz innymi usługami priorytetowymi wskazanymi w kryteriach".
Nie podano natomiast w uzasadnieniu tej oceny na czym polegają stwierdzone niespójności, a także nie odniesiono się do konkretnych części i zapisów wniosku, na co zwrócił uwagę ZWD w rozstrzygnięciu protestu. Organ ten wskazał, że Wnioskodawca podkreśla w puncie B.III.1.4 wniosku, że cele i zadania, które są przewidziane do realizacji mają odzwierciedlenie zarówno w budżecie jak i w całej dokumentacji, będąc jednocześnie spójnymi z priorytetami i założeniami LSR, co więcej zaplanowane działalnie będzie realizowane w dużej części na terenie Krainy Ł.O.
W zakresie kryterium nr 9 – "Wykorzystanie lokalnych zasobów" Rada LGD, odmiennie niż ZWD uznała, że operacja nie wykorzystuje potencjału przyrodniczo-kulturowego. Uznano jedynie wykorzystanie aktywności mieszkańców. Uwzględniając protest oraz uznając przedmiotowe kryterium za spełnione, Zarząd zwrócił uwagę, że zgodnie z przedstawionymi informacjami firma skarżącej dba w ramach czynu społecznego i w porozumieniu z proboszczem o zachowanie czystości i zieleni na terenie cmentarza co przyczynia się do zachowania potencjału kulturowego. Natomiast dokonując nasadzeń w parkach, skwerach, siłowniach zewnętrznych wykorzystuje potencjał przyrodniczy. Dbanie o zieleń na swoim terenie przyczynia się także do chętnego i aktywnego spędzania czasu wolnego i rozwoju miejsc, do których osoby posiadające dużo wolnego czasu mogą się udać, aby wspólnie spędzać czas jako społeczność lokalna.
Ponadto jak wskazuje Wnioskodawca, ze względu na siedzibę oraz rejon działania, a także realizowane prace firma wykorzystuje lokalne zasoby i zakupuje niezbędne materiały do wykorzystania swoich usług tj. np. rośliny, kamienie. Rada LGD nie odniosła się jednak do argumentacji Zarządu i tym samym zapisów wniosku.
Sąd ponownie podkreśla, że z uwagi na wyłączenie w ustawie o rozwoju lokalnym stosowania w sprawach oceny projektów przepisów k.p.a. i braku w tej ustawie oraz ustawie w zakresie polityki spójności regulacji analogicznej do zawartej w k.p.a. zasady związania poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy nie można przyjąć, że LGD dokonując ponownej oceny wniosku na skutek uwzględnienia lub częściowego uwzględnienia protestu jest związana stanowiskiem i argumentacją organu rozpatrującego protest. Tym niemniej właśnie z uwagi na powołane wcześniej zasady ogólne, a zwłaszcza wymóg rzetelności i przejrzystości postępowania przyjąć należy, że uzasadnienie ponownej oceny projektu przez LGD w zakresie wynikającym z uwzględnionego protestu powinno dowodzić, że wniosek został faktycznie poddany w tym zakresie kolejnej skrupulatnej i wszechstronnej ocenie, także co do okoliczności wskazanych w rozstrzygnięciu protestu – w szczególności w sytuacji takiej, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy LGD KŁO ostatecznie odmiennie niż ZWD oceniło spełnienie przez wnioskowany projekt spornych kryteriów wyboru.
Zauważyć trzeba, że za uzasadnienie merytorycznej oceny nie może być też uznane stwierdzenie w rodzaju "większość radnych uznało za spełnione kryterium" lub rozbieżne stwierdzenia typu "część radnych uznała spełnienie kryterium
/część radnych uznała, że zlecenie i czyn społeczny nie jest partnerstwem" jak to ma miejsce w przypadku uzasadnienia oceny kryterium nr 8 – "Działanie w partnerstwie". Takie wystąpienie rozbieżności w ocenie tego kryterium, wskazuje na różne możliwości interpretacyjne, konsekwencją czego może być naruszenie zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności związanej ze stosowaniem tak samo wykładanych reguł oceny.
Należy zwrócić uwagę, że o ile bowiem zgodność ocen poszczególnych członków zespołu oceniającego jest argumentem wspierającym słuszność takiej, a nie innej merytorycznej oceny spełnienia przez projekt kryteriów wyboru, to argument ten nie może zastępować samej oceny, jako że nie stanowi żadnego wyjaśnienia powodów, dla których uznano zawarte we wniosku zapisy za wybrakowane, niespójne lub niejasne.
Sąd zauważa, że uzasadnienie aktów za zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jakim niewątpliwie jest zaskarżone rozstrzygnięcie Rady LGD z dnia [...] marca 2020 r., winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia (w rozpoznawanej sprawie także u podstaw przyznania określonej ilości punktów za poszczególne kryteria wyboru operacji) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (tutaj ocenianiu operacji). Do cech dobrego uzasadnienia należą logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów.
Do wadliwości uzasadnienia zaliczyć natomiast należą niepełność uzasadnienia, pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), brak uzasadnienia obligatoryjnego, niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem oraz wady formalne, tj. błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.04.2005 r., sygn. II SA/Gd 3959/01, wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30.11.2010r., sygn. III SA/Po 499/10). Do poprawności rozstrzygnięcia niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie, czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne istniała wewnętrzna spójność (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 08.10.2010r., sygn. akt I SA/Lu 315/10).
Wskazać dodatkowo w niniejszej sprawie należy, że analiza poszczególnych kart oceny zgodności z lokalnymi kryteriami wyboru prowadzi do wniosku, że zawarte w nich uzasadnienia ocen w zakresie poszczególnych kryteriów są w przeważającej części jeszcze bardziej lakoniczne niż ocena końcowa, a tym samym trudno ustalić motywy, jakimi kierowali się radni dokonując tej oceny. Z tego względu nie sposób uznać zbyt szczątkowego uzasadnienia końcowej oceny operacji przez LGD KŁO za dostatecznie wsparte uzasadnieniem zawartym w ocenach cząstkowych, dokonywanych przez członków Rady LGD KŁO.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że organ nie ustosunkował się w sposób merytoryczny do stanowiska strony skarżącej zawartego w proteście, a punktacja zawarta w tabeli zatytułowanej "Ocena operacji wg lokalnych kryteriów wyboru", stanowiącej załącznik do uchwały Rady LGD KŁO nr [...] oraz jej uzasadnienie, w odniesieniu wskazanych w skardze kryteriów, jest nieprzejrzyste i nierzetelne. Jak wywiedziono powyżej, proces oceny projektu zgłoszonego do dofinansowania, a szczególnie oceny dokonywanej w wyniku wniesienia i uwzględnienia protestu, powinien być szczegółowo uzasadniony. Ocena taka nie może opierać się wyłącznie na przeświadczeniu oceniających, ale musi znajdować wsparcie w rzeczowych argumentach odnoszących się do konkretnych zapisów wniosku lub wyjaśniających na czym polegają braki lub niespójności w zapisach wniosku. W przeciwnym razie proces oceny narusza zasadę rzetelności i przejrzystości postępowania.
Uniemożliwia bowiem stronie zapoznanie się ze stanowiskiem instytucji oceniającej oraz odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Powyższe skutkuje tym, że ocena taka wymyka się również spod kontroli Sądu.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że naruszony został powołany art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności i odpowiednio art. 37 ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 ustawy w zakresie polityki spójności. Przedwczesne w konsekwencji tego byłoby merytoryczne wypowiadanie się w kwestii prawidłowości dokonanej przez Radę LGD KŁO oceny spełnienia przez zgłoszony przez stronę skarżącą projekt wskazanych w skardze lokalnych kryteriów wyboru operacji do dofinansowania.
W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie polityki spójności orzekł jak w sentencji.
O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 64 ustawy w związku z art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 200,00 zł.