Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. P. (dalej: strona skarżąca, skarżąca, strona) jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 5 kwietnia 2023 r. nr 470000/71/2023/RED/EG-Post-193 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.
Z akt sprawy wynika, że ZUS w dniu 22 września 2022 r. wystawił na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", upomnienie o zapłatę należności za składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do sierpnia 2022 r., w kwocie 270,90 zł za miesiąc (razem z kosztami upomnienia 1.099,60 zł). Upomnienie doręczone zostało dorosłemu domownikowi 5 października 2022 r. W dniu 25 stycznia 2023 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dot. powyższych składek. W tym samym dniu organ zawiadomił skarżącą o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Zajęcie to okazało się bezskuteczne.
Pismem z 7 lutego 2023 r. strona złożyła zarzuty z art. 33 u.p.e.a. wskazując na nieistnienie obowiązku, z uwagi na jego spłatę, nieprawidłowe określenie obowiązku, brak uprzedniego upomnienia, gdyż skarżąca nie przypomina sobie tej okoliczności oraz nieprawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego, bowiem nie zawiera on podpisu osoby upoważnionej w imieniu wierzyciela. Wobec czego wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Organ w dniu 17 lutego 2023 r. (nr [...]) zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.
Postanowieniem z 20 lutego 2023 r. (nr 470000/71/2023/RED/EG-Post-83) ZUS działając jako wierzyciel, uznał zarzuty wniesione przez stronę za nieuzasadnione. Argumentując swoje stanowisko organ odnosząc się do zarzutu braku doręczenia upomnienia (art. 33 § pkt 4 u.p.e.a.), wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru, które potwierdza doręczenie go dorosłemu domownikowi. Następnie poinformował, że zgodnie z art. 27 § 1b u.p.e.a. tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, może nie zawierać podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela.
Po trzecie ZUS stwierdził, że obowiązek nie wygasł w skutek zapłaty (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.), bowiem rozliczenie konta płatnika zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczenia składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1771) – dalej: "rozporządzenie ZUS", wykazało zaległości występujące w latach 2006-2022. Zgodnie natomiast z § 6 rozporządzenia ZUS w przypadku wpłaty składek przez płatnika po terminie nie uwzględnia odsetek za zwłokę, mimo jej dokonania po terminie określonym w ustawie, Zakład rozlicza dokonaną wpłatę proporcjonalnie na pokrycie zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę.
Natomiast kwota wpłaty w części przypadającej na ubezpieczenie zdrowotne podlega zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności (§ 12 pkt 4 rozporządzenia ZUS). W związku z czym organ podniósł, że w przypadku istnienia zaległości, wpłata z tytułu składek jest z urzędu zaliczona najpierw na pokrycie należności najstarszych. Wpłaty bieżące zaś, co do zasady, regulowane są dopiero po spłacie całego zadłużenia.
Pismem z 7 marca 2023 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko co do spłaty bieżącego zobowiązania. Zdaniem skarżącej brak jest przesłanek do arbitralnego i niezgodnego z wolą ubezpieczonego zaliczania wpłat na starsze zobowiązania. W jej ocenie rozporządzenie ZUS określające zasady rozliczeń wychodzi poza delegację ustawową z art. 49 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s.", która nie odnosi się do składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Rozstrzygnięciem z 5 kwietnia 2023 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (nr 470000/71/2023/RED/EG-Post-193). Uzasadniając swoje stanowisko oprócz argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że zgodnie z powołanym przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy art. 49 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia kolejność zaliczania wpłat składek FUS oraz innych należności, do których poboru jest zobowiązany Zakład, jeżeli płatnik opłaca je i przekazuje niezgodnie z przepisami ustawy. Organ powołał się także na art. 32 u.s.u.s. przedstawiając czym są należności, do których poboru i egzekucji zobowiązany jest ZUS, wskazując, że takimi są właśnie składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także przywołał art. 87 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm.), z którego wynika, że osoby prowadzące działalność gospodarczą zobowiązane są do opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Następnie ZUS podniósł, że wielokrotnie informował stronę o zaległościach na koncie i zasadach rozliczenia dokonywanych wpłat.
Zaskarżając do tut. Sądu powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej (decyzja lub postanowienie) może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd posiada zatem uprawnienie do kontroli tego rodzaju aktu w ramach postępowania zainicjowanego skargą na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
Aktem poddanym kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie ZUS (nr 470000/71/2023/RED/EG-Post-193) działającego jako wierzyciela, utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (470000/71/2023/RED/EG-Post-83).
Spór występujący pomiędzy stronami dotyczy zasadności podniesionych przez stronę zarzutów w prowadzonym przez organ postępowaniu egzekucyjnym. Przede wszystkim zarzutu dotyczącego wygaśnięcia obowiązku w skutek zapłaty (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). Skarżąca nie zgadza się bowiem z przedstawionym przez organ w zaskarżonych postanowieniach mechanizmem dot. zaliczenia bieżących wpłat składek na ubezpieczenie zdrowotne na te zaległe widniejące na koncie płatnika za okres od 2006-2022 r. Co organ uczynił na podstawie przepisów rozporządzenia ZUS.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Co do zasady, wiec nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).
Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).
Sąd przyjął zatem, że przesłane akta są tymi, na których podstawie orzekał ZUS. Ich analiza wskazuje, że Sąd nie posiada materiału porównawczego pozwalającego na ocenę czy wykazany na podstawie przepisów prawa materialnego przez organ mechanizm ma zastosowanie do stanu faktycznego zachodzącego w sprawie. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięć wylicza zaległości na koncie strony prowadzącej działalność gospodarczą jako płatnika, na poczet których zaliczone zostały bieżące wpłaty na składki zdrowotne, wskazuje, że strona wielokrotnie była informowana o zaległościach i zasadach rozliczenia dokonywanych wpłat. Brak jest jednak w aktach dokumentów stanowiących podparcie dla uznania tych twierdzeń za udowodnione, takich jak udokumentowanie istnienia zaległości, a także informacji udzielanych stronie o zaległościach na koncie i sposobie ich rozliczenia oraz brak jest wskazania i udokumentowania, które/jakie wpłaty strony podlegały zaliczeniu na poczet zaległych składek.
Akta zawierają wyłącznie upomnienie, tytuł wykonawczy, środki zaskarżenia wniesione przez stronę, wydane przez ZUS postanowienia oraz zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji wychodzącej z organu.
Poczynione ustalenia doprowadziły Sąd do przekonania, że ZUS dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Szczególny, inkwizycyjny charakter postępowania administracyjnego oraz wynikająca z niego rola organu administracji prowadzącego postępowanie, sprowadza się do tego, że to na organie spoczywa konieczność zebrania całego materiału dowodowego, a ten ma wykazać dowody dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu postanowienia odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyższe przedwczesnym jest dokonanie oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości oddalenia zarzutów egzekucyjnych.
Mając na uwadze, przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.