Uzasadnienie
Decyzjami z 6 sierpnia 2020 r. nr: 470000/71/411386/2020/ZPWWO, 470000/71/411395/2020/ZPWWO, 470000/71/411390/2020/ZPWWO Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej: organ, ZUS) odmówił K. D. (dalej: strona, skarżący) zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. Niniejsze (trzy) decyzje skierowano na adres "ul. [...]", [...]-[...] W., przesyłkę uznano za doręczoną 26 sierpnia 2020 r. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 9 września 2020 r.
Pismami z 8 września i 8 listopada 2022 r. skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie został poinformowany o odmowie. Skarżący przywołał nadto okoliczności związane z pandemią, w tym powołał się na zmiany w osobach, które dostarczały korespondencję oraz duże zamieszanie w tym okresie.
Decyzją z 22 listopada 2022 r. (nr 470000/71/411386/2020/ZPWWO, 470000/71/411395/2020/ZPWWO, 470000/71/411390/2020/ZPWWO) Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r.
Od niniejszej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powielając argumentację zawartą we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r., a więc rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. W konsekwencji również sądowa kontrola tej decyzji musiała ograniczyć się do kwestii ściśle procesowej tj. zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia ww. wniosku, natomiast zakresem tej kontroli nie jest już objęte badanie legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział we Wrocławiu z 6 sierpnia 2020 r.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż te, które podniósł skarżący.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział we Wrocławiu stanowił art. 31 zq ust. 8 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U poz. 374, ze zm.) zgodnie z którym od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo wniesienia do Prezesa Zakładu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja zostanie ogłoszona ustanie od – od dnia jej ogłoszenia stronie.
W zakresie odnoszącym się do "uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 83 b u.s.u.s. decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego w sprawie wskazać należy, że z akt wynika, że przesyłka zawierająca (trzy) decyzje organu z 6 sierpnia 2020 r. została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Przesyłka zawierająca decyzje organu I instancji była dwukrotnie awizowana z zachowaniem terminów określonych w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Przesyłkę 11 sierpnia 2020 r. pozostawiono w placówce pocztowej, o czym umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłkę awizowano powtórnie 19 sierpnia 2020 r. W tej sytuacji doręczenie skarżącemu decyzji należało uznać za skuteczne z dniem 26 sierpnia 2020 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem 9 września 2020 r. (nie 26 września 2020 r.) Tymczasem skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy 8 listopada 2022 r. W tym kontekście stanowisko prezentowane przez organ, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez skarżącego złożony po terminie jest prawidłowe, niemniej jednak wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało ocenić jako przedwczesne, gdyż miało ono miejsce z naruszeniem istotnych obowiązków informacyjnych, ciążących na organie prowadzącym postępowanie.
W sprawie pominięte zostały bowiem przepisy szczególne, jakie ustawodawca wprowadził w związku ze stanem epidemii, a jakie w zamyśle ustawodawcy miały zminimalizować negatywne skutki prawne związane z nadzwyczajną sytuacją, w tym w kwestii dotyczących biegu terminów prawa materialnego i procesowego. Chodzi o art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm., dalej ustawa COVID-19), który został wprowadzony na mocy ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W myśl natomiast art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten wprowadza szczególny obowiązek informacyjny organu, który aktualizuje się jeśli strona "uchybi terminowi" w znaczeniu przyjętym w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W takim przypadku organ ma obowiązek zawiadomić stronę o stwierdzonym uchybieniu. W zawiadomieniu tym organ ma obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, przy czym bieg tego terminu rozpoczyna się od jego "wyznaczenia stronie" czyli, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń pism (art. 39 i nast. k.p.a.), od daty doręczenia stronie stosownego zawiadomienia.
W sprawie istotnym jest, że termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minął we wrześniu 2020 r., czyli bezspornie w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 i wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491). Zgodnie z tym rozporządzeniem, stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. do odwołania. Odwołanie stanu epidemii nastąpiło z dniem 16 maja 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). Jednocześnie w rozporządzeniu tym ogłoszono (do odwołania) stan zagrożenia epidemicznego. Tym samym przyjąć, zdaniem Sądu należy, że norma art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 winna znaleźć zastosowanie w jego sprawie.
Jak wynika z akt sprawy, organ nie zawiadomił jednak skarżącego o stwierdzonym uchybieniu terminu, w którym to zawiadomieniu organ miał obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Kierując się wyrażoną w tym przepisie zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – przed wydaniem zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu I instancji – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich czynności powinna dopełnić strona, aby wniosek ten mogło zostać merytorycznie procedowane (wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Opolu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 463/21).
W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił skarżącemu wyjaśnień, iż uchybił on terminowi do złożenia wniosku oraz, że warunkiem skutecznego jego złożenia jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do skarżącego niezwłocznie po wpłynięciu do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 8 listopada 2022 r., jako złożonego z uchybieniem terminu. Dopiero w przypadku braku takiego wniosku o przywrócenie terminu, organ był uprawniony i obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, wszystko to w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.
Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Organ powinien poinformować stronę, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez winy strony.
Mając powyższe na uwadze Sąd, ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne, uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.