Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 30 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Wr 22/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: strona skarżąca, Spółka, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) z dnia 21 października 2025 r., nr SKO 4602.2.2025, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Oleśnica (dalej: organ I instancji, Wójt) z 26 sierpnia 2025 r., nr SO.5520.3.2025, odmawiającą Spółce zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości L. Pismem z 17 lipca 2025 r. Spółka zwróciła się do Wójta o zatwierdzenie regulaminu użytkowania strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości L., na terenie działki gruntu nr [...], obręb L. Do wniosku został załączony projekt Regulaminu strzelnicy. Organ I instancji, powołując się na art. 64 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) dalej: k.p.a. w dniu 22 lipca 2025 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w postaci:

1. - okazania dokumentów wydanych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane, nadzoru budowlanego, które udzieliły pozwoleń, zgód na lokalizację lub użytkowanie strzelnicy we wskazanym miejscu, tj. na działce nr [...] położonej w obrębie L.,
2. - planu graficznego strzelnicy z oznaczeniem: stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności,
3. - przesłania dwóch egzemplarzy uzupełnionego Regulaminu o zapisy zawarte we wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, który został określony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18 poz. 234) – dalej: rozporządzenie. Wyjaśniono, że w regulaminie stanowiącym załącznik do wniosku nie uwzględniono zapisów dwóch punktów regulaminu wzorcowego, tj. Rozdziału 1 - ustępu 2 punkt 2 oraz ustępu 3 punktu 3 lit. d.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka w piśmie 28 lipca 2025 wskazała, że powstająca strzelnica w myśl przepisów ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r., poz. 524) nie jest obiektem budowlanym, ponieważ nie użyto do jej powstania żadnych materiałów budowlanych, a jedynie przesunięto masy ziemi. Powołując się na opinię Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r., III SA/Lu 216/17 podniosła, że wymóg przedstawienia pozwolenia na budowę oraz zgody na lokalizację lub użytkowanie strzelnicy jest pozbawiony podstaw. Załączyła do pisma plan sytuacyjny strzelnicy przedstawiający osie i kierunek strzelania, drogi ewakuacyjne, punkt sanitarny oraz uzupełniony Regulamin strzelnicy, a podano – na poparcie prezentowanego stanowiska – przedłożyła: stanowisko Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego DPR.022.739.2018 z dnia 3 grudnia 2018 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z 26 sierpnia 2025 r. organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia regulaminu użytkowania strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości L., na terenie działki gruntu nr [...], obręb L. W uzasadnieniu wskazano, że działka gruntu, na której ma znajdować się strzelnica, w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego obrębu L. znajduje się na terenie oznaczonym jako "ZLn/1 - tereny dolesień", zaś lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym. Według organu instancji, bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej użytkowania zgodnie z prawem nie ma podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała łącznie z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Na poparcie swojej argumentacji Wójt przywołał fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych wskazujących, że lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. 1. art. 7a § 1 kpa w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2022 r., poz. 2516) – dalej: u.b.a., poprzez brak zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sporządzonego zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.) – dale: rozporządzenie,
2. 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się i należytego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w postaci stanowiska Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2018 r. i przeprowadzenia czynności oględzin terenu przedmiotowej strzelnicy w miejscowości L. (działka nr [...], obręb L.) celem weryfikacji, że przedmiotowa strzelnica nie jest obiektem budowlanym,
3. 3. art. 9 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak informowania przy równoczesnym braku wezwania Strony celem przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów, zgód i potwierdzeń dotyczących zgody na przeznaczenie określonej nieruchomości w planie miejscowym na cel lokalizacji strzelnicy,
4. 4. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy położonej w miejscowości S. na działce gruntu nr [...], w sytuacji kiedy ww. nieruchomość również nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia na cel strzelnicy.

W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę że przepis art. 47 u.b.a. zobowiązuje organ jedynie do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy – na co wskazuje nowelizacja tego przepisu z 2003 r., przed którą organ miał kompetencję zarówno do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, jak i do dopuszczenia jej do użytkowania. W ocenie strony, takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r., III SA/Lu 216/17). Podkreśliła Spółka, że organ pominął stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru BudowIanego z dnia 3 grudnia 2018 r. wskazujące na to, że strzelnica taka jak w przedmiotowej sprawie nie jest klasyfikowana jako obiekt budowlany, przy czym organ nie może przeprowadzać czynności kontrolno-nadzorczych aktów i stanowisk organów uprawnionych w zakresie wydawania pozwoleń budowlanych. Omawiana strzelnica, nie będąc obiektem budowlanym, nie wymaga zgód budowlanych, toteż nie znajdą do niej zastosowania orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące obiektów budowanych.

Spółka zaznaczyła, że nie była informowana przez Wójta o konieczności przedstawienia wymaganych przez organ dokumentów, zgód i potwierdzeń dotyczących zgody na przeznaczenie określonej nieruchomości w planie miejscowym na cel lokalizacji strzelnicy. Zwrócono ponadto uwagę, że - według wiedzy strony - organ wydał decyzję zatwierdzającą regulamin strzelnicy podmiotowi prowadzącemu strzelnice w miejscowości S., pomimo że działka gruntu, na której jest ona zlokalizowana nie posiada zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umiejscowienia na tej działce strzelnicy.

Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i skarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy szeroko opisał przepisy stanowiące podstawę prawną oraz odniósł je do ustalonego przez siebie stanu faktycznego. Organ odwoławczy zaznaczył, że, Wójt w wystosowanym do strony wezwaniu z 22 lipca 2025 r. wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do ok dokumentów wydanych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane (pozwolenia, zgody na lokalizację strzelnicy i użytkowanie w określonym miejscu) i wyjaśnił, że miał prawo także rozpoznać sprawę w trybie zwykłym, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające. Strona natomiast nie tylko takich dokumentów nie przedstawiła ale również nie wykazała, że w przypadku jej przedsięwzięcia nie ma konieczności np. uzyskania stosownej decyzji organu administracji budowlanej.

W ocenie Kolegium brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zgodność tej konkretnej strzelnicy z wymogami prawa budowlanego i ochrony środowiska – czy to w postaci odpowiednich zezwoleń czy informacji właściwych organów o braku konieczności ich uzyskania dla konkretnego obiektu uniemożliwia w konsekwencji ocenę zgodności z prawem przedłożonego do zatwierdzenia regulaminu. Powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało, że na podstawie wniosku oraz dokumentów przedłożonych przez Spółkę nie można potwierdzić spełnienia wymogów formalnoprawnych związanych z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwa, uniemożliwiających wydostanie się pocisku wystrzelonego z broni strzeleckiej poza obręb strzelnicy, do których odwołuje się wprost art. 46 ust. 1 u.b.a. Jak podkreślił organ odwoławczy dopuszczenie do użytkowania strzelnicy nie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, rolą burmistrza jest jedynie sprawdzenie czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i do jej użytkowania, a więc czy posiada potrzebne w tym zakresie zgody. Skarżący tych niezbędnych warunków nie spełnił.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła organowi:

1. 1. naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuprawnione rozszerzenie zakresu postępowania z zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na kompleksową kontrolę procesu inwestycyjno-budowlanego i planistycznego, w szczególności przez:
2. - uzależnienie zatwierdzenia regulaminu od przedłożenia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania w trybie Prawa budowlanego,
3. - uzależnienie rozstrzygnięcia od wykazania zgodności lokalizacji strzelnicy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy,
4. - potraktowanie jako warunku sine qua non zatwierdzenia regulaminu nieprzewidzianego w ustawie obowiązku wykazania, że strzelnica jest obiektem budowlanym oddanym do użytkowania, co stanowi wykreowanie przez organ dodatkowych, nieistniejących w ustawie przesłanek odmowy;
5. 2. naruszenie art. 46 ust. 1-3 ustawy o broni i amunicji, poprzez dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni tych przepisów i potraktowanie ich jako materialnoprawnej podstawy do badania kwestii budowlanych, planistycznych i środowiskowych, podczas gdy art. 46 ustawy reguluje wyłącznie treść regulaminu (w tym warunki bezpieczeństwa) i nie przyznaje organowi gminy kompetencji do weryfikowania legalności procesu inwestycyjnego ani kwalifikowania strzelnicy jako obiektu budowlanego;
6. 3. naruszenie art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, art. 163 Konstytucji RP, w związku z art. 6 i art. 18 k.p.a., poprzez przekroczenie zakresu kompetencji organu gminy (działanie ultra vires) i faktyczne przejęcie zadań:
7. - organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego,
8. - organów planowania przestrzennego, mimo że ustawa o broni i amunicji nie przyznaje wójtowi/burmistrzowi żadnych uprawnień do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą legalizmu oraz podziału zadań publicznych;
9. 4. naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 45 ustawy o broni i amunicji oraz§2pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, a także art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
10. - przyjęcie z góry, że każda strzelnica, w tym strzelnica terenowa w L., jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę i decyzji o dopuszczeniu do użytkowania,
11. - pominięcie, iż zgodnie z orzecznictwem oraz wielokrotnymi stanowiskami Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (m.in. DPR.022.739.2018, DPR.022.338.2019, DPR.022.533.2020) obiekt powstały jedynie poprzez przemieszczenie mas ziemi, bez użycia wyrobów budowlanych, nie jest obiektem budowlanym i nie podlega reżimowi Prawa budowlanego,
12. - zignorowanie faktu, że § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA definiuje strzelnicę jako obiekt przeznaczony do prowadzenia strzelań "niezależnie od jej konstrukcji", co dopuszcza istnienie strzelnic terenowych, niewiążących się z realizacją obiektów budowlanych;
13. 5. naruszenie art. 47 ustawy o broni i amunicji, w związku z art. 87 i art, 92 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez nadanie normatywnie przesądzającego znaczenia § 3 ust. 2 wzorcowego regulaminu strzelnic i wyprowadzenie z niego wniosku, że brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania stanowi przeszkodę do zatwierdzenia regulaminu, podczas gdy:
14. - przepis ustawy, który kiedyś przewidywał taką decyzję, został uchylony,
15. - rozporządzenie nie może reaktywować uchylonej instytucji ani kreować nowych materialnoprawnych przesłanek odmowy,
16. - aktualne brzmienie art. 47 ustawy o broni i amunicji nie uzależnia zatwierdzenia regulaminuod jakiejkolwiek decyzji wydawanej na podstawie Prawa budowlanego;
17. 6. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w szczególności:
18. - oparcie się na założeniu, że strzelnica jest obiektem budowlanym, bez ustalenia, czy na działce w ogóle istnieją obiekty wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych,
19. - zaniechanie przeprowadzenia oględzin w terenie,
20. - zaniechanie zwrócenia się do właściwego organu nadzoru budowlanego o zajęcie stanowiska co do kwalifikacji obiektu,
21. - pominięcie w ocenie materiału dowodowego jednoznacznych stanowisk GUNB i MSWiA, które potwierdzają, że strzelnice terenowe, powstające wyłącznie wskutek przemieszczenia mas ziemi, nie są obiektami budowlanymi i nie wymagają decyzji budowlanych;
22. 7. naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada równego traktowania), w związku z art. 6 k.p.a., poprzez:
23. - zastosowanie wobec Skarżącego wymogów dalece surowszych niż wynikające z ustawy o broni i amunicji oraz praktyki organów wobec innych strzelnic terenowych,
24. - stosowanie podwójnych standardów, w szczególności w zestawieniu z postępowaniem dotyczącym strzelnicy w miejscowości S. na terenie tej samej gminy, gdzie wedle wiedzy Skarżącego regulamin został zatwierdzony bez analogicznych wymogów planistyczno- budowlanych, co prowadzi do arbitralnego i dyskryminującego traktowania Skarżącego;
25. - naruszenie art. 7a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony istniejących wątpliwości co do:
26. - zakresu kompetencji organu wynikających z art. 47 ustawy o broni i amunicji,
27. - konieczności stosowania Prawa budowlanego do strzelnicy terenowej,
28. - charakteru prawnego strzelnicy w L., oraz przyjęcie wykładni skrajnie restrykcyjnej, maksymalnie rozszerzającej władztwo organu kosztem praw Skarżącego, skutkującej odmową zatwierdzenia regulaminu mimo braku wyraźnej podstawy ustawowej;
29. 8. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, w szczególności:
30. - brak wskazania konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałby obowiązek przedłożenia przez Skarżącego decyzji budowlanych jako warunku zatwierdzenia regulaminu,
31. - oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejących w ustawie przesłankach odmowy,
32. - przyjęcie koncepcji działania organu pozbawionej oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co łącznie prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując w powyższych ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r., poz. 485), zgodnie z którym zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przepis ten nie określa warunków, od spełnienia których uzależnione jest zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wynikają one z wykładni systemowej.

Zgodnie z art. 45 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485 ze zm.) dalej u.b.a., broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Stosownie do art. 46 ust. 1 u.b.a., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a., ab initio). Regulamin strzelnicy, zatwierdzany w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 47 u.b.a.) określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy.

Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 u.b.a., który stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy. Z kolei w art. 46 ust. 3 u.b.a. została sformułowana delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic. Konstruując treść rozporządzenia minister powinien uwzględniać warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.

Z powołanych przepisów wynika, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Zatem wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 u.b.a. organ jest zobowiązany do weryfikacji tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.).

Historycznie, art. 47 u.b.a. stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednakże na podstawie art. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczono wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Nie oznacza to jednak, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraża się w stwierdzeniu, że trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. NSA zwrócił uwagę, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa.

Z tych względów kwestia zorganizowania strzelnicy wymaga oceny spełnienia warunków wynikających z Prawa budowlanego, co może oznaczać konieczność uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy burmistrz (wójt) może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie dokumentów potwierdzających weryfikację tych warunków przez organy rzeczowo właściwe tj. przede wszystkim organy architektoniczno-budowlane. Stanowisko organów w tym względzie jest więc prawidłowe.

Nie można podzielić argumentacji skarżącego, iż utworzenie przedmiotowej strzelnicy poprzez wykorzystanie i dostosowanie naturalnego ukształtowania terenu m.in. poprzez przemieszczenie mas ziemi przesądza, że nie ma ona charakteru obiektu budowlanego. Strzelnica otwarta nigdy nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, zaś zawsze jest efektem działań człowieka adaptującego środowisko naturalne do realizacji własnych potrzeb, nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację, iż otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, przedstawioną w wyrokach NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23, czy z 25 września 2025 r., II GSK 462/25.

Przytoczyć w tym miejscu warto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3344/20, w którym NSA wyjaśnił, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 11.03.2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. ostatnio powołany wyrok NSA oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. II SA/Kr 95/13, a także wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19, WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 566/20).

Stwierdzić zatem należy, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. W tym bowiem przypadku uznawać trzeba, iż za taką kwalifikacją przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 6/15). Przedstawione poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji.

Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania.

Jak zaś wskazał przy tym NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22 – nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Urządzenia strzelnicy otwartej nie można też sprowadzać tylko do wykonania robót ziemnych. Jest to bowiem przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem prac ziemnych, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpiecznie dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy (por. również wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 241/25).

Stwierdzić zatem należy, że budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru, są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2884/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, należy uznać że to projekt konkretnej strzelnicy wraz z jej konkretnym usytuowaniem i określeniem zakresu prac koniecznych do jej zrealizowania będzie przesądzał o jej konkretnej kwalifikacji w świetle przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji o tym czy wymagane jest w związku z tym pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub dopełnienie innych obowiązków wynikających z prawa budowlanego lub wymogów wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Badanie powyższych okoliczności nie należy jednak do właściwości organu gminy i nie jest dokonywane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Bezpodstawny jest w związku z tym zarzut strony skarżącej w zakresie nieprzeprowadzenia przez organ I instancji oględzin w terenie, bowiem - jak już podkreślono – ocena tego, jakie w konkretnych uwarunkowaniach były wymagania wynikające dotyczące zbudowania takiego obiektu należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych.

Regulamin strzelnicy nie zawiera i nie może zawierać tego typu ustaleń, które powinny być poczynione przed organami właściwymi rzeczowo w tych kwestiach. Organ zatwierdzający regulamin ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne organy (architektoniczno-budowlane, nadzoru budowlanego, a w niektórych wypadkach ochrony środowiska), bowiem tylko dla konkretnej, legalnie usytuowanej i spełniającej pozostałe wymogi prawne konkretnej strzelnicy, możliwe jest zatwierdzenie regulaminu określającego zasady korzystania z niej. Stanowisko i działanie organu w tym zakresie były konsekwentne i spójne, wobec czego niezrozumiały jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu kompetencji organu gminy i faktyczne przejęcie zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego.

Wbrew temu, co podnosi skarżący, nie można wywodzić o braku potrzeby czynienia tego rodzaju ustaleń z faktu, że art. 47 ust. 2 u.b.a. przewidziano, iż do postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy k.p.a. regulujące postępowanie uproszczone, a zasadą jest ograniczone postępowanie dowodowe. Po pierwsze, domniemanie uproszczonego trybu wydania decyzji nie oznacza, że nie jest konieczne poczynienie w tym postępowaniu wszystkich wyżej omówionych ustaleń dotyczących legalnego zlokalizowania, utworzenia i zorganizowania strzelnicy, a jedynie - że ciężar wykazania, iż warunki te zostały dochowane spoczywa na stronie, która wraz z wnioskiem powinna przedstawić wszelkie dokumenty niezbędne do uzyskania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, bowiem to na podstawie tego materiału dowodowego organ wydaje decyzję (art. 163e k.p.a.). Dowody i dokumenty przedłożone wraz z wnioskiem przez stronę podlegają przez organ ocenie także w zakresie ich kompletności tj. tego, czy potwierdzają spełnienie wszystkich wymogów warunkujących legalne utworzenie i działanie strzelnicy, a więc nie tylko dotyczących treści samego regulaminu (co ocenia Wójt), ale także pozostałych wymogów, w zakresie których właściwość do ich potwierdzenia należy do innych organów.

Po drugie, dyspozycja przepisu art. 163d k.p.a. daje możliwość prowadzenia przez organ postępowania z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym jeżeli uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stronę w toku postępowania jest istotne dla wyniku tego postępowania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego wydłużenia, o czym organ niezwłocznie zobligowany jest poinformować stronę. Sąd podkreśla zarazem, że skład orzekający w sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanym przez stronę wyroku NSA z 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 462/25, że informacja, o której mowa w art. 163d k.p.a. może przyjąć wyłącznie formę niezaskarżalnego postanowienia, ale przychyla się do stanowiska, że może to również nastąpić w sposób konkludentny, wskazujący na intencję organu (wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Wr 487/25).

Należy zauważyć, że organ, uznając, że okoliczności sprawy są na tyle zróżnicowane, że poprzestanie na dowodach zgłoszonych oraz zebranych w oparciu o art. 163e § 1 k.p.a. byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, ma jednak obowiązek dalszego poprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia sprawy. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w omawianym wyroku NSA z 25 września 2025 r. mogłoby w skutkach potencjalnie doprowadzić do legitymizowania funkcjonowania obiektów, które nie spełniałyby podstawowych wymogów, które wynikają z art. 46 ust. 1 u.b.a. Podkreślić bowiem należy, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest ostatnim etapem, który potwierdzić ma prawidłowość funkcjonowania strzelnicy przed dopuszczeniem jej do użytkowania. W rozpoznawanej sprawie wezwanie z 22 lipca 2025 r. zawierało zarówno wskazanie braków formalnych dotyczących samego regulaminu (skutkujące ustaleniem terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 122c k.p.a. tj. od dnia uzupełnienia tych braków – 28 lipca 2025 r.) jak i wezwanie do uzupełnienia innych dokumentów.

Przy tym, w ocenie Sądu treść wezwania uzasadniała ocenę, iż w sprawie dokonane zostało również poinformowanie umożliwiające odstąpienie od prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 163d k.p.a. stało się skuteczne poprzez dorozumiane wykazanie przez organ I instancji potrzeby przejścia do trybu zwykłego postępowania administracyjnego. Strona natomiast nie przedłożyła wskazanych w tym wezwaniu dokumentów wydanych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego.

W kontekście powyższego nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego. Skarżąca spółka nie tylko bowiem nie dołączyła do wniosku wszystkich potrzebnych dokumentów, ale także nie wykonała wezwania organu w tym zakresie. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, dodatkowo w takim, w które co do zasady prowadzone jest w trybie uproszczonym, organ nie miał obowiązku zwracania się do organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego o zajęcie stanowiska co do kwalifikacji przedmiotowej strzelnicy w świetle przepisów prawa budowlanego i oceny spełnienia wynikających z tych przepisów wymogów, skoro odpowiednich dokumentów w tym zakresie nie dostarczyła sama strona.

Reasumując, strona w niniejszej sprawie wniosła o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, która ma być usytuowana na terenie, dla którego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego przewidziano sposób użytkowania "ZLn1- tereny dolesień", na którym – jak wskazała sama strona – dokonano prac polegających na przesuwaniu mas ziemi. Jednocześnie strona nie przedstawiła wraz z wnioskiem (ani później w toku postępowania) dokumentów, które potwierdzałyby, że organizowana przez nią strzelnica została we wskazanym wyżej zakresie poddana ocenie właściwych organów przed przedstawieniem Burmistrzowi jej regulaminu do zatwierdzenia. W konsekwencji, w świetle poczynionych wyżej rozważań, nie zachodziły warunki do zatwierdzenia tego regulaminu.

Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę