Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 lutego 2021 r. B. F.(dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia (...) lutego 2021 r. (nr (...)) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej ustawa COVID) w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.).
Organ przywołał treść § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID i wskazał, że we wniosku strona oświadczyła, iż przeważająca działalność gospodarczą na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczona jest kodem PKD 4772Z. Jednakże, zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze CEIDG, jak i w rejestrze REGON, prowadziła ona przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 6831Z, nieuprawniającą do zwolnienia z opłacania składek. Powyższe zdaniem ZUS oznacza, że stronie zwolnienie nie przysługuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę i przyznanie skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiąc styczeń 2021 r. Strona w treści skargi wskazała, że w dniu 30 września 2019 r. dokonała zmiany wpisu w CEIDG, gdzie podała kod 4772Z jako przeważający w prowadzeniu swojej działalności gospodarczej, jednak z niewiadomych przyczyn kod ten nie został zapisany jako przeważający przez system. Podała również, że spełnia rygorystyczny warunek dotyczący spadku przychodu o co najmniej 40% w styczniu 2021 r. w porównaniu do stycznia roku poprzedniego. Podała, że w powyższych miesiącach wygenerowała w 100% przychód wyłącznie z kodu PKD 4772Z. Na dowód powyższego skarżąca przedłożyła raporty okresowe z kas fiskalnych za okres od stycznia 2020 r. do stycznia 2021 r., wydruki z podatkowej księgi przychodów i rozchodów za ten sam okres oraz zestawienie miesięcznych obrotów za cały rok 2020. Dalej skarżąca wskazała, że jeśli ZUS nie dał wiary jej oświadczeniu złożonemu we wniosku, to powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe, czego w sprawie zaniechał.
Podkreśliła, że uznanie przez ZUS, że powyższy kod PKD nie był przeważający na dzień 30 listopada 2020 r., nie może być podstawą do odmowy udzielenia pomocy, tym bardziej, że stan faktyczny jest całkiem inny, a zasadniczym celem ustawodawcy było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z wprowadzonymi obostrzeniami i zakazami w handlu. Istotne jest jej zdaniem spełnienie kryteriów pomocy w sposób rzeczywisty, a nie formalny. Skarżąca przedłożyła również wydruki z CEIDG stan na dzień 11 czerwca 2012 r. i na dzień 30 września 2014 r. oraz potwierdzenie złożenia wniosku o zmianę wpisu z dnia 30 września 2014 r., jak również pismo Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, złożone przez Rzecznika do ZUS w jej sprawie, popierające jej stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia 15 maja 2022 r. stanowiącym replikę skarżącej na odpowiedź na skargę, skarżąca wniosła o uznanie skargi za zasadną oraz o dopuszczenie jako dowodów w sprawie akt Sądu Okręgowego we Wrocławiu VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn.. akt VIII U 651/21 i sygn.. akt VIII U 884/21, a w szczególności załączonych do pisma kserokopii prawomocnych orzeczeń wraz z uzasadnieniami, zmieniających decyzje ZUS i przyznających skarżącej prawo do świadczenia postojowego na okoliczność faktycznego prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej z kodu PKLD 4772Z w spornym okresie.
Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia 15 maja 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ.
Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej o wymaganym ustawą kodzie PKD (w tym przypadku PKD 4772Z) i że w związku z tym zwolnienie stronie nie przysługuje.
Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo–31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi tam kodami (w tym m.in. kodem 4772.Z), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r..
Jak stanowi ust. 2 powołanego paragrafu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.
Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia, akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON (czy też w rejestrze CEIDG) kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie § 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21).
Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj przeważającej działalności figuruje w rejestrze REGON (czy CEIDG) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził jako przeważającą w danym czasie (w tym przypadku na dzień 30 listopada 2020 r.). Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji.
W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel, jaki realizuje przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON (czy CEIDG), nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu, jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji, jaka działalność faktycznie była prowadzona jako przeważająca, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń.
Należy dodatkowo podkreślić, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie wziął pod uwagę oświadczenia strony zawartego we wniosku, zgodnie z którym prowadzi na działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 4772Z na dzień 30 listopada 2020 r., przeciwstawiając mu (jak to wyżej wywiedziono, niezasadnie) dane wynikające z rejestru REGON i CEIDG i wywodząc z tego wniosek o niespełnieniu przez stronę przesłanki ustawowej zwolnienia.
Ponadto organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sprawie żadnych ustaleń odnośnie faktycznego prowadzenia bądź nieprowadzenia przez stronę przeważającej działalności gospodarczej wskazanej w rozporządzeniu COVID na datę oznaczoną w tym rozporządzeniu.
Powyższe naruszenia proceduralne mają jednak charakter wtórny i są w istocie konsekwencją błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony zgłoszone w skardze i w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2022 r., uznając, że nie dotyczą one okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowej. Podkreślić należy, że przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność rzeczywistego prowadzenia przez stronę przeważającej działalności gospodarczej wskazanej COVID należy do organu, a Sąd nie jest władny do zastępowania organu w tym zakresie. Jak już bowiem wskazano na wstępie uzasadnienia wyroku, sąd administracyjny bada jedynie kwestie legalności wydanej przez organ decyzji.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.