Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 248/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej jako: Dyrektor OR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2018, poz. 1312, zwanej dalej "ustawą o płatnościach"), po rozpatrzeniu odwołania J.M. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącym") - od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J.G.(dalej jako: "Kierownik BP"), nr [...]z dnia [...]stycznia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] maja 2019 r. skarżący złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, a następnie w dniach [...]-[...] czerwca 2019 r. zmiany do wniosku, deklarując 89 działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne o powierzchni 132,29 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Wniesionymi podaniami zawnioskował również o płatność związaną do zwierząt gatunku bydło domowe do 13 sztuk zwierząt oraz o płatność związaną do krów do jednego zwierzęcia.

Po rozpatrzeniu wniosku strony Kierownik BP w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał:

1. 1. Jednolitą płatność obszarową w wysokości 61.191,95 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 819,28 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
2. 2. Płatność za zazielenienie w wysokości 41.068,82 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 549,86 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,
3. 3. Płatność redystrybucyjną w wysokości 4.928,47 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 65,99 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
4. 4. Płatności do bydła w wysokości 3.884,01 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 52,00 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto, organ odmówił wnioskodawcy przyznania płatności do krów oraz przyznał mu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1430,62 zł.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik BP wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 wynosiła 132,29 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania została ustalona na poziomie 131,48 ha. Zmniejszenia powierzchni deklarowanej dokonano w wyniku wykluczenia z płatności areału 0,81 ha w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] (działka rolna AG), [...] i [...] (działka rolna AR), [...] (działka rolna K), [...] (działka rolna BH), [...] (działka rolna BU), [...] (działki rolne BO i BP). Organ wyjaśnił, że poszycie wszystkich wykluczonych obszarów stanowiło zachwaszczenie. Organ wskazał również, że powierzchnie uprawnione do wsparcia, zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, stosownie do z art. 8 ust. 1 pkt. 4 ustawy o płatnościach.

Podniósł, że ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 0,62%, zastosowano przepisy art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), a powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 131,48 ha. Powierzchnia ta stanowiła także podstawę do przyznania stronie płatności za zazielenienie.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący nie zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w zakresie stwierdzonej powierzchni kwalifikującej się do płatności (MKO). Podniósł, że zredukowane działki rolne są użytkowane na powierzchni zadeklarowanej we wniosku tj. działka nr [...]jest użytkowana na powierzchni 0,17 ha, działka [...]- 0,45 ha, działka [...]- 0,30 ha/działka ([...]- 0,60 ha, działka [...] - 1,80 ha, działka [...] - 4,00 ha, działka [...]- 1,81 ha. Dodał także, że w przypadku dalszych wątpliwości, wnioskuje przeprowadzenie na działkach kontroli na miejscu.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym – utrzymując w mocy decyzję Kierownika BP - organ odwoławczy na wstępie przytoczył mające zastosowanie w tej sprawie przepisy ustawy o płatnościach, rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, str. 549, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie 1306/2013") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 604/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20.06.2014).

Następnie Dyrektor OR szczegółowo przybliżył zasady funkcjonowania systemu LPIS/GIS oraz systemu kontroli administracyjnych wniosków o pomoc przeprowadzanych w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta.

Dalej organ odwoławczy dokonał ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji. W jej wyniku stwierdził, że powierzchnie przyjęte do płatności na działkach rolnych AG, AR, K, BH, BU, BO oraz BP zostały wyznaczone błędnie (powierzchnia zatwierdzona do wsparcia dla działek rolnych AG i AR została przez organ I instancji zaniżona, natomiast powierzchnie działek rolnych K, BH, BU oraz BO i BP zostały w stosunku do rzeczywiście użytkowanych przez rolnika obszarów przez organ zawyżone).

Podniósł, że w jego ocenie decyzja Kierownika BP wydana została w tym zakresie z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, który stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednakże - jak dalej wskazał Dyrektor OR - co do zasady błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy tudzież błędna ocena tych ustaleń stanowi zwykłe naruszenie prawa, a tego rodzaju uchybienie nie jest wystarczające dla poczynienia odstępstwa od reguły nieorzekania na niekorzyść odwołującego się, która została wyrażona w art. 139 k.p.a.

W wyniku ponownego sprawdzenia wyznaczonych do płatności powierzchni organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny

1. - działka rolna AG, położona w części na działce ewidencyjnej nr [...], została zredukowana przez organ I instancji o 0,02 ha. Organ dokonując redukcji wskazał, że obszar nieuprawniony stanowi zachwaszczenie, zlokalizowane w północnej części działki. W wyniku ponownej analizy sprawy organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia MKO dla tej działki została wyznaczona błędnie. Redukcja powierzchni została zastosowana niepoprawnie, bowiem do płatności kwalifikuje się cały zgłoszony 17- arowy obszar, tworzący z działką ewidencyjną nr [...]kompleks rolny AG;
2. - działka rolna AR, położona na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], została zredukowana przez organ I instancji o 0,13 ha, przy czym na działce [...]wykluczone zostało 0,05 ha, a na działce [...]- 0,08 ha. W wyniku ponownej analizy sprawy organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia MKO dla działki rolnej AR została wyznaczona błędnie. Wartość MKO dla działki nr [...]wynosi 0,26 ha (o 0,04 ha więcej niż podaje organ I instancji), a dla działki nr [...]powierzchnia MKO wynosi 0,38 ha (mniej o 0,02 ha niż ustalił organ I instancji). Redukcja powierzchni została zatem zastosowana niepoprawnie, do płatności kwalifikuje się obszar o 0,11 ha mniejszy od powierzchni zadeklarowanej. Obszar wykluczony znajduje się w południowej części kompleksu AR, a jego poszycie stanowią obszary zadrzewione i zakrzewione. Powyższe ustalenia zostały poczynione w oparciu o aktualną ortofotomapę datowaną na dzień [...]06.2019 r., fotoobrazy z portalu Google Earth wykonane w datach [...]04.2019 r., [...]06.2019 r. oraz [...]09.2019 r. jak również w oparciu o analizę zdjęć z Sentinela (wykonanych od wiosny (do później jesieni, szczególnie pokrycie z dnia [...]09.2019 r.);
3. - działka rolna [...] położona na działce ewidencyjnej nr [...], została zredukowana przez organ I instancji o 0,05 ha. W wyniku ponownej analizy sprawy organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia MKO dla działki rolnej K, położonej na działce referencyjnej nr [...] została wyznaczona błędnie. Wartość MKO dla tej działki wynosi 0,28 ha (o 0,27 ha mniej niż podaje organ I instancji). Powierzchnia uprawniona do wsparcia w 2019 r. jest zlokalizowana w pasie biegnącym przez południowo- środkową część działki. Obszar wykluczony znajduje się w północno-wschodniej części działki (0,23 ha), 0,07 ha w południowo- wschodniej części działki i pozostałe 0,02 ha na północno-zachodnich i południowo-zachodnich krańcach działki. Na wykluczonych obszarze widać postępujące zachwaszczenie, a na działce nie wykonano żadnych zabiegów agrotechnicznych. Powyższe ustalenia zostały poczynione w oparciu o aktualną ortofotomapę datowaną na dzień [...].07.2019 r., fotoobrazy z portalu Google Earth wykonane w datach [...]08.2018 r., [...].03.2019 r. oraz [...].04.2019 r., jak również w oparciu o analizę obrazów z Sentinela (zdjęcia z dnia [...].08.2019 r.);
4. - działka rolna BH położona na działce ewidencyjnej nr [...], została zredukowana przez organ I instancji o 0,11 ha. W wyniku ponownej analizy sprawy organ odwoławczy stwierdza, że powierzchnia MKO dla działki rolnej BH, położonej na działce referencyjnej nr [...] została wyznaczona błędnie. Wartość MKO na działki nr [...] wynosi 1,66 ha (o 0,03 ha mniej niż podaje organ I instancji). Obszar wykluczony znajduje się w południowej części działki i jest to teren zachwaszczony, na którym nie przeprowadzono żadnych zabiegów agrotechnicznych. Na dostępnej ortofotomapie widać również drzewa. Organ odwoławczy powyższe ustalenia poczynił w oparciu o aktualną ortofotomapę datowaną na dzień [...].07.2019 r., fotoobrazy z portalu Google Earth z dnia [...].08.2018 r. i [...].03.2019 r. jak również w oparciu o analizę obrazów z Sentinela (zdjęcia z dnia [...].09.2019 r.);
5. - działka rolna BU położona na działce ewidencyjnej nr [...], została zredukowana przez organ I instancji o 0,30 ha. W wyniku ponownej analizy sprawy organ odwoławczy stwierdza, że powierzchnia MKO dla działki rolnej BU została przez organ I instancji zawyżona. Wartość MKO na działki nr [...] wynosi 3,54 ha (o 0,16 ha mniej niż podaje organ I instancji). Obszar wykluczony znajduje się w środkowej części działki i stanowi go obszar leśny. Dwuarowe wyłączenie występuje także w środkowo- wschodniej części działki i jest to teren zadrzewiony i zakrzewiony. Działka w powyższych lokalizacjach nie stanowi użytku rolnego. Organ odwoławczy powyższe ustalenia poczynił w oparciu o aktualną ortofotomapę, datowaną na dzień [...]07.2019 r., zdjęcia z portalu Google Earth wykonane w dniu [...].09.2019 r. jak również w oparciu o analizę obrazów z misji kosmicznej Sentinel;
6. - działki rolne BO i BP, położone na działce ewidencyjnej nr [...], zostały zredukowane przez organ I instancji łącznie o 0,20 ha, przy czym na działce rolnej BO ze wsparcia wykluczone zostało 0,18 ha, natomiast na działce rolnej BP redukcją objęty został 2- arowy obszar działki. W wyniku ponownej analizy organ odwoławczy stwierdza, że powierzchnia MKO dla działki nr [...]została wyznaczona błędnie. Wartość MKO dla tej działki wynosi 1,25 ha (o 0,36 ha mniej niż podaje organ I instancji). Z przeprowadzonej analizy wynika, że rolnik zadeklarował ww. działki rolne w części na obszarach, do których nie przysługują dopłaty. Działka rolna BO została zadeklarowana na nieużytkach i obszarze zadrzewionym (cała południowa i południowo- zachodnia część działki). Podobny charakter mają wykluczone z płatności północne krańce działki rolnej BP. Na granicy z uprawą od strony północnej działki znajduje się pas zachwaszczeń, który przechodzi w zwarty drzewostan. Na aktualnej ortofotomapie widać, że na wykluczonych obszarach rolnik nie wykonał zabiegów agrotechnicznych. Organ odwoławczy powyższe ustalenia poczynił w oparciu o aktualną ortofotomapę datowaną na dzień [...].07.2019 r. oraz w oparciu o analizę aktualnych pokryć z Sentinela.

Następnie Dyrektor OR podniósł, że na dostępnych ortofotomapach wyraźnie widać, że działki referencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], na których skarżący zadeklarował działki rolne AG, AR, K, BH, BU, BO oraz BP nie były użytkowane rolniczo, a wykluczony areał stanowi zwarte zachwaszczenie, nieużytki, obszary zadrzewione i zakrzewione oraz tereny leśne, na których rolnik nie przeprowadzał wymaganych zabiegów agrotechnicznych. Przy identyfikacji faktycznego kwalifikowanego obszaru na omawianych działkach posłużono się ortofotomapami z czerwca i lipca 2019 r., aktualnymi (z 2019 r.) zdjęciami z portalu Google Earth. Organ II instancji wskazał, że poczynione ustalenia potwierdzają również zdjęcia satelitarne wykonane podczas misji kosmicznej Sentinel, mającej charakter teledetekcyjny, której zadaniem jest systematyczne dostarczanie danych teledetekcyjnych dla darmowych usług świadczonych obywatelom Unii Europejskiej. Analiza pokryć terenu wskazuje jednoznacznie, że rolnik w 2019 roku użytkował opisane działki na obszarze niższym, aniżeli wskazuje jego deklaracja we wniosku.

Ponownie podkreślając błędne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy przez Kierownika, organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę wynikające z art. 139 k.p.a. ograniczenie możliwości orzekania na niekorzyść strony, zobowiązany jest odstąpić od zmniejszenia powierzchni stwierdzonej o dalsze 0,76 ha (zmiana powierzchni MKO na działkach [...] (+0,04 ha), [...] (+0,04 ha), [...] (-0,02 ha), [...] (-0,27 ha), [...] (-0,03 ha), [...] (-0,16 ha), [...] (-0,36 ha)). Powyższe bowiem doprowadziłoby do zmniejszenia kwoty naliczonego wsparcia w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, w stosunku do kwot ustalonych przez organ I instancji. Bezsprzecznie pogorszyłoby to sytuację strony, a jednocześnie uchybienia tego nie można potraktować zgodnie z powyższym wywodem za rażące naruszenie prawa czy interesu społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 52 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

1. 1. Art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu należą się jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenianie i płatność redystrybucyjna do powierzchni 131,48 ha podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznych podstaw do wykluczenia z płatności 0,48 ha, w tym: 0,2 ha gruntów działki rolnej AR położonej na działce ewidencyjnej [...] obręb K. 0,08 ha gruntów działki rolnej AR położonej na działce ewidencyjnej [...] obręb K. 0,05 ha gruntów działki rolnej K położonej na działce ewidencyjnej nr [...]obręb G.0,11 ha gruntów działki rolnej BH położonej na działce ewidencyjnej nr [...]obręb O. 0,30 ha gruntów działki rolnej BU położonej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb S. 0,18 ha gruntów działki rolnej BO położonej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb P.0,02 ha gruntów działki rolnej BP położonej na działce ewidencyjnej nr [...]obręb P.
2. 2. art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej oraz art. 24 ust rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez zaniechanie dokonania przez organ I i II instancji wizji lokalnej i poprzestanie na samej tylko analizie materiału graficznego, tzw. ortofotomapy, co w sposób rażący rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
3. 3. § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r. poz. 338) poprzez zaniechanie dokonania przez organy I i II instancji ustaleń faktycznych w przedmiocie ilości drzew i krzewów porastających działki rolne wnioskodawcy, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że nie były na części deklarowanego we wniosku obszaru utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, podczas gdy zgodnie z uregulowaniami tego przepisu grunty o których mowa w § 1 rozporządzenia mogą być porośnięte pojedynczymi krzewami i drzewami, jeśli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 100 sztuk na hektar, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że we wniosku na rok 2019 zgłosił do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 132,29 ha. Powierzchnia deklarowana poszczególnych działek była zgodna z danymi jakie ARiMR w tzw. Karcie Informacyjnej wniosku przekazuje wnioskodawcom. Dodatkowo powierzchnia zgłaszanych działek była weryfikowana z danymi zawartymi w aplikacji www.geoportal.gov.pl.

Następnie wskazał, że dołączył do wniosku o płatność żądanie zagwarantowania mu prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jednakżem, pomimo jasnej i jednoznacznej dyspozycji, że oczekuje respektowania jego prawa, o ustaleniu nowej, zmniejszonej powierzchni kwalifikowanej dowiedział się dopiero po otrzymaniu decyzji Kierownika BP ARMiR.

Podniósł, że zlekceważenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz ogólnikowość otrzymanej decyzji skutkowały złożeniem odwołania do Dyrektora OR. Wyjaśnił, że nie uzasadniał odwołania z uwagi na takie prawo wynikające art. 128 k.p.a., a ponadto nie wiadomo było jakie dowody ma przedstawić. Zakładał, że w trakcie postępowania przed organem II instancji zostanie dostrzeżone popełnione bezprawie - pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz bezzasadność dokonanych wykluczeń gruntów z płatności. Organ II instancji rozpatrując odwołanie ograniczył się jedynie do analizy ortofotomapy działek. Jednocześnie uchylił wszelkie ustalenia Kierownika BP, gdyż powierzchnie kwalifikowane do płatności ustalono w sposób błędny, na części działek powierzchnia kwalifikowana jest większa od tej która przyjął organ I instancji, a na innych mniejsza.

Zdaniem skarżącego, sprzeczność ustaleń rozpatrujących sprawę organów ARiMR osłabia zaufanie strony do ich kompetencji i rzetelności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

W odniesieniu do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu przez organy Agencji realizacji uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., wskazał, że w dniu [...] czerwca 2020 r. wystąpił do Kierownika BP z prośbą o zweryfikowanie, czy żądanie strony oparte o art. 10 § 1 k.p.a. zostało, jak twierdzi skarżący, w trakcie postępowania przed organem I instancji złożone. W aktach sprawy przekazanych do organu odwoławczego brak było bowiem wskazanego żądania, a strona w piśmie odwoławczym nie podniosła tego zarzutu, przez co Dyrektor OR nie rozpatrywał tej kwestii przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi, Kierownik BP przekazał pisemne wyjaśnienia, z których wynika, że skarżący (będący pełnomocnikiem innych producentów ubiegających się o dopłaty) złożył w dniu [...] maja 2019 r. wiele oświadczeń, w których odniósł się do błędów w systemie e-wniosek oraz zwrócił się z prośbą o umożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu.

Organ I instancji udzielił skarżącemu stosowanych wyjaśnień w kwestii działania elektronicznego systemu składania wniosków (eWniosekpIus), przeoczył jednak żądanie zawarte we wniesionym przez niego podaniu i nie udzielił mu stosownego pouczenia, co do uprawień strony, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora OR ARiMR z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Z analizy zarzutów skargi wynika, że skarżący zakwestionował ustalenia w zakresie stwierdzonej powierzchni działek przeznaczoną do wnioskowanych przez niego płatności oraz prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. W szczególności zarzucił, że pomimo dołączonego do wniosku żądania zagwarantowania mu prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organy obu instancji nie poinformowały go o możliwości realizacji jego uprawnień, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1. 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2. 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3. 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4. 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013". W stosownych przypadkach działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013.

Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a). Państwa członkowskie mają obowiązek dopilnowania, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej (art. 5 ust 3).

Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.

Z powyższego wynika, że przyznanie płatności i jej wysokość zależy więc m.in. od wyników weryfikacji prawidłowości zgłoszenia we wniosku powierzchni działek jako powierzchni kwalifikującej się do płatności. Ponadto na państwa członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO). Należy podkreślić, że na organie spoczywa obowiązek weryfikacji wskazanego wyżej systemu.

W rozpoznawanej sprawie w ramach postępowania administracyjnego organ

I instancji dokonał kontroli administracyjnej złożonego przez skarżącego wniosku. Stwierdzona powierzchnia działek rolnych – w wyniku porównania powierzchni działek rolnych zadeklarowanych z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem działek ewidencyjnych w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – wyniosła 131,48 ha, podczas gdy skarżący deklarował do płatności powierzchnię większą (132,29 ha). Zmniejszenie powierzchni deklarowanej dokonano w wyniku wykluczenia z płatności areału 0,81 ha w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] (działka rolna AG), [...] i [...] (działka rolna AR), [...] (działka rolna K), [...] (działka rolna BH), [...] (działka rolna BU), [...] (działki rolne BO i BP). Organ wyjaśnił, że poszycie wszystkich wykluczonych obszarów stanowiło zachwaszczenie.

Natomiast organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika BP ARiMR oraz dokonując ponownej oceny i analizy zgromadzonej dokumentacji uznał, że powierzchnie przyjęte do płatności na działkach rolnych AG, AR, K, BH, BU, BO oraz BP zostały wyznaczone błędnie (powierzchnia zatwierdzona do wsparcia dla działek rolnych AG i AR została przez organ zaniżona, natomiast powierzchnie działek rolnych K, BH, BU oraz BO i BP zostały w stosunku do rzeczywiście użytkowanych przez rolnika obszarów przez organ zawyżone). Powyższe ustalenia organ odwoławczy oparł o ortofotomapy z czerwca i lipca 2019 r., aktualne (z 2019 r.) zdjęciami z portalu Google Earth oraz o analizę obrazów z Sentinela.

Podniósł, że na dostępnych ortofotomapach wyraźnie widać, że działki referencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], na których skarżący zadeklarował działki rolne AG, AR, K, BH, BU, BO oraz BP nie były użytkowane rolniczo, a wykluczony areał stanowi zwarte zachwaszczenie, nieużytki, obszary zadrzewione i zakrzewione oraz tereny leśne, na których rolnik nie przeprowadzał wymaganych zabiegów agrotechnicznych.

W konsekwencji, organ odwoławczy dokonał odmiennych ustaleń niż organ

I instancji. Skarżący kwestionował dokonane przez organy ustalenia domagając się m.in. przeprowadzenia kontroli na miejscu. Utrzymywał, że wskazana we wniosku łączna powierzchnia działek rolnych wynosząca 132,29 ha była zgodna z danymi jakie ARMiR w tzw. Karcie Informacyjnej wniosku przekazuje wnioskodawcom. Dodatkowo wskazał, że powierzchnia zgłaszanych działek była weryfikowana z danymi zwartymi w aplikacji www.geoportal.gov.pl

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ustalona powierzchnia kwalifikowalna zgłoszonych do płatności działek ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych producentowi rolnemu płatności, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Dlatego nie mogą istnieć żadne wątpliwości w zakresie przyjmowanych przez organ odwoławczy wartości powierzchni kwalifikowalnych dla poszczególnych działek, w tym przede wszystkim tych, które budzą spór odnośnie ich wielkości użytków rolnych.

W ocenie Sądu na tle niniejszej sprawy doszło w tym zakresie do naruszenia przez organy art. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 80 k.p.a.

Stosownie do treści art. 3 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).

Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Zdaniem Sądu, niedopuszczalny jest z perspektywy zasady praworządności, stan w którym wobec tej samej strony postępowania organy dokonują odmiennych ustaleń dotyczących tożsamego zagadnienia (powierzchni działek kwalifikujących się do płatności oraz rodzaju poszycia wykluczonych obszarów).

Podniesienia wymaga, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Jak każdy dowód w sprawie powinny być ocenione, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane.

Jak wynika z powołanego przepisu, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Zatem obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego także przedmiotową sprawę było zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Okoliczności dostrzeżone przez Sąd nie pozwalają na uznanie prawidłowości ustalonego stanu faktycznego w zakresie powierzchni działek zadeklarowanych do płatności.

Co istotniejsze w sprawie - jak wynika z treści skargi oraz znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych - organ I instancji pozbawił stronę czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym został naruszony art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżący w trakcie postępowania przed Kierownikiem BP tj. w dniu [...] maja 2019 r. złożył pismo zawierające żądanie zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę oraz wydruku znajdującej się w aktach administracyjnych korespondencji mailowej pracowników Oddziału Regionalnego ARMiR i Biura Powiatowego, organ I instancji przeoczył pismo skarżącego z dnia [...]maja 2019 r. o umożliwieniu mu realizacji uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., a także nie przekazał pisma na etapie postępowania odwoławczego Dyrektorowi OR.

Wobec tego skarżący nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (na którym organy oparły swoje rozstrzygnięcia), wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wyjaśnień.

Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.

Przypomnieć także należy, że z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach wynika obowiązek udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia stronom, na ich żądanie czynnego udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie skarżący złożył takie żądanie, jednakże zostało ono przez organ przeoczone.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o płatnościach oraz art. 10 § 1 i 80 k.p.a. świadczą o wadliwie prowadzonym przez organy postępowaniu. Zauważenia wymaga, że dostrzeżone uchybienia, skutkujące uchyleniem decyzji organów pierwszej i drugiej instancji są uchybieniami przepisom postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, przeprowadzenia weryfikacji posiadanej dokumentacji oraz ewentualnego jej uzupełnienia, celem jednoznacznego określenia wielkości powierzchni deklarowanych działek, może doprowadzić do ustaleń mających wpływ na wysokość przyznawanych stronie płatności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zm.). Zgodnie, z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.