Uzasadnienie
Jan A. L. pismem z dnia 3 kwietnia 2006 r. wniósł skargę do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się w jej obszernych wywodach stwierdzenia nieważności podjętych przez Radę Gminy D. uchwał - Nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie rozpatrzenia skargi strony skarżącej, formułowanej w trybie uregulowanym działem VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego, na działalność Wójta Gminy D. w zakresie inwestycji i remontów dróg w K. oraz Nr [...] z dnia 31 stycznia 2006 r., mocą której wymieniona Rada Gminy uznała za bezzasadne wezwanie jej do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego przytoczonej uchwały Nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r. Nadto skarżący przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego objął pismo Przewodniczącego Rady Gminy D. z dnia 29 grudnia 2005 r. znak [...] - informujące o zakwalifikowaniu pisma skarżącego z 7 grudnia 2005 r. jako wezwania Rady Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem wyżej opisanej uchwały z dnia 17 listopada 2005 r., podlegającego rozpatrzeniu według art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami).
Na poparcie skargi skarżący zarzucił organom gminy naruszenie prawa i interesu prawnego wskutek uznania za bezzasadne jego zarzutów podnoszonych we wnioskach i skargach składanych w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się do rozlicznych zagadnień bezpieczeństwa użytkowników dróg, prowadzonych inwestycji drogowych w K. oraz sposobu ich finansowania przez gminę.
W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o oddalenie skargi bądź jej odrzucenie z powodu naruszenia trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. Strona przeciwna nie godząc się z oceną skarżącego w przedmiocie rzekomej bezprawności działań podkreśliła, iż zarzuty w tej mierze są chybione, nadto zachodzi brak możliwości szczegółowego ustosunkowania się do nich, gdyż skarga jest nieczytelna i wywołuje wątpliwości co do intencji i zamiaru skarżącego. Niezależnie od tych okoliczności strona przeciwna podniosła, że charakter prawny uchwały z dnia 31 stycznia 2006 r. stanowiącej wewnętrzny element postępowania zmierzającego do zaskarżenia uchwały merytorycznie kwestionowanej, nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, podobnie pismo Przewodniczącego Rady nie jest objęte zakresem art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do § 2 wskazanego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W świetle art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2) lub w wypadkach pozostałych wymienionych w pkt od 3 do 5 oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Stosownie do postanowień art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, odrzucenie zaś skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
W niniejszej sprawie bezsprzecznie stwierdzić należy, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego brzmieniem zacytowanych przepisów art. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta wskutek rozpoznania skargi złożonej w trybie działu VIII (art. 221-259) Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Skargi i wnioski", nie mieści się w katalogu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego wyszczególnionych w punktach 5 i 6 art. 3 § 2 p.p.s.a., ani nie odpowiada charakterowi prawnemu uchwały, o której mowa w art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001r.,poz.1591 ze zmianami) a tym samym wyłączona jest z zakresu kognicji sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem uchwała mająca walor aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Taki pogląd ugruntowany już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 10 maja 2005 r., ll SA/BK 276/05, ZNSA2005, nr 2-3, str. 115-117, postanowienie WSA w Warszawie z 3 lutego 2004 r., I SA 2226/03, niepubl., postanowienie NSA w Warszawie z 14 września 2004 r., OSK 642/04, LEX 160611). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującym nadal swą aktualność orzeczeniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA 2668/00, publ. LEX 54426: "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania.
Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby".
Nie budzi żadnych wątpliwości, iż skarżący w toku postępowania przed Radą
Gminy D. wnosił skargi oraz formułował wnioski powołując się na brzmienie artykułu 227 oraz pozostałych przepisów z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym też trybie jego skarga została rozpoznana, na co wskazuje bezpośrednio zarówno treść postanowień zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r. jak i jej uzasadnienie wyrażające pełne stanowisko Rady
Gminy wyjaśniające podstawy faktyczne i prawne rozpatrzenia skargi.
W przedstawionym powyżej świetle nie może być ona zatem objęta sądową kontrolą.
Z kolei druga z uchwał o numerze [...] z dnia 31 stycznia 2006 r. stanowiąca odpowiedź odmowną na generalnie warunkujące formalnoprawną skuteczność zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - ma charakter jedynie procesowy, a nie materialnoprawny, nie reguluje zatem także sfery praw lub obowiązków strony, stąd również nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analogicznie zaskarżaniu do sądu administracyjnego nie podlegają pisma wystosowywane do stron w toku postępowania, które nie mają tej formy prawnej działania organów, jaka została określona zakresem przedmiotowym przytoczonego wyżej artykułu 3 p.p.s.a.
Z powołanych względów należało uznać wniesioną skargę za niedopuszczalną co skutkuje jej odrzuceniem na mocy art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a.