Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia (...) lutego 2021 r. J. B. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r.
Decyzją z dnia (...) lutego 2021 r. (nr (...)) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej ustawa COVID) w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.).
Organ przywołał treść § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID i wskazał, że we wniosku strona oświadczyła, iż przeważająca działalność gospodarczą na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczona jest kodem PKD 55.20 Z. Dalej organ stwierdził, że w grudniu 2019 r. skarżący nie prowadził działalności gospodarczej zgodnej z kodem PKD 55.20 Z, wobec czego nie można porównać przychodu z przeważającej działalności uzyskanego w grudniu 2020 r. do przychodu z tej działalności (niekoniecznie przeważającej) uzyskanego w grudniu 2019 r. Powyższe zdaniem ZUS oznacza, że stronie zwolnienie nie przysługuje.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z dnia (...) marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Po przywołaniu przepisów art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID i § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID wskazano m.in., że płatnik ubiegający się o zwolnienie w miesiącach, w których wskazuje spadek przychodów, musi prowadzić działalność tego rodzaju, w związku z którą ubiega się o pomoc, przy czym nie musi to być działalność oznaczona kodem PKD jako przeważająca. Dotyczy to m.in. płatnika będącego wspólnikiem spółki cywilnej. Dalej stwierdzono, ze z danych zawartych w CEIDG wynika, że w grudniu 2019 r. skarżący nie prowadził działalności oznaczonej kodem PKD 55. 20 Z, lecz oznaczoną kodem PKD 55.10 Z, zatem brak jest możliwości porównania przychodów tej działalności w grudniu 2020 r. w stosunku do przychodu uzyskanego w analogicznym miesiącu 2019 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie decyzji ZUS odmawiającej prawa do zwolnienia i uznanie uprawnienia do opłacania składek. Strona w treści skargi wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID. Strona podniosła, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną PKD 55.20.Z, a przychód z grudnia 2020 r. był niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu z grudnia 2019. Deklaracje były składane terminowo. Zdaniem strony organ analizując dane z CEIDG nie zauważył, że działalność prowadzona była wyłącznie na zasadzie wspólnika spółki cywilnej – P. s.c. w P. Spółka ta od początku prowadzi obiekt świadczący usługi noclegowe, wpisany do ewidencji obiektów hotelarskich na terenieP. Zgodnie z zapisem w Głównym Urzędzie Statystycznym, spółka ta prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 55.20.
Z. W listopadzie 2020 r. dokonana została zmiana we wpisie CEIDG w zakresie kodu przeważającej działalności (z 55.10.Z na 55.20.Z), przy czym kod 55.10.Z pozostał we wpisie jako kod dodatkowego rodzaju działalności. Ta zmiana podyktowana była chęcią dopasowania kodu PKD działalności strony do faktycznie prowadzonej działalność iw formie spółki cywilnej. Zatem przychody z grudnia 2019 r. i grudnia 2020 r. powstały z działalności prowadzonej w ramach tej samej spółki, w tym samym obiekcie i z tym samym rodzajem działalności określonej kodem PKD 55.20.Z. W ocenie strony nie ma żadnych przesłanek do tego, aby nie można było porównać przychodów z działalności strony z grudnia 2019 r. i grudnia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ.
Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że brak jest możliwości porównania przychodów w grudniu 2020 r. w stosunku do przychodu uzyskanego w grudniu 2019 r., ponieważ z danych zawartych w CEIDG wynika, iż strona w grudniu 2019 r. nie prowadziła działalności oznaczonej kodem 55.20 Z (uprawniającym do zwolnienia), lecz oznaczoną kodem 55.10.Z i że w związku z tym zwolnienie stronie nie przysługuje.
Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo–31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi tam kodami (w tym m.in. kodem 55.20.Z), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r..
Jak stanowi ust. 2 powołanego paragrafu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.
Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON (czy też w rejestrze CEIDG) kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie § 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21).
Analogicznie zdaniem Sądu należy traktować sytuację, w której strona wprawdzie wykaże, zgodnie z oczekiwaniami organu, fakt prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej odpowiednim kodem PKD w dniu 30 listopada 2020 r. za pomocą formalnego kryterium wpisu w rejestrze REGON (czy CEIDG), lecz nie jest w stanie w ten sam formalny sposób wykazać prowadzenia działalności oznaczonej tym kodem w grudniu 2019 r. Powyższe skutkuje tym, że w ocenie organu strona nie wykazuje spełnienia kolejnej przesłanki otrzymania zwolnienia z opłacania składek, tj. przesłanki dotyczącej porównania przychodu. Warunkiem omawianego zwolnienia jest bowiem wykazanie przez wnioskodawcę, że przychód z działalności oznaczonej odpowiednim kodem PKD uzyskany w grudniu 2020 r. był niższy o co najmniej 40% od przychodu uzyskanego w grudniu 2019 r. Słusznie konstatuje organ w niniejszej sprawie, że dla spełnienia tej przesłanki niezbędne jest wykazanie prowadzenia tego rodzaju działalności również w grudniu 2019 r. Nie można jednak przyjąć – tak jak czyni to organ – że miałoby tu chodzić o wykazanie prowadzenia tej działalności w powyższym miesiącu wyłącznie za pomocą wpisu w rejestrze.
Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON (czy w CEIDG) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził w danym okresie – w tym przypadku w grudniu 2019 r. Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji.
W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel jaki realizuje przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON (czy CEIDG) nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji jaka działalność faktycznie była prowadzona, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których, w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń.
Należy jeszcze raz podkreślić, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia przez organ własnego stanowiska, w sytuacji gdy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia strony. W uzasadnieniu decyzji organ powinien odnieść się do tych zastrzeżeń, a nie je pomijać.
W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej (obiektu hotelowego) już w 2019 r.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dokona istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, dotyczących rzeczywistego prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej oraz rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.