Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. (dalej: strona skarżąca; zobowiązana) jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z 28 czerwca 2023 r. (Znak: 470000/71/2023/RED-EG-Post-340) utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 12 kwietnia 2023 r. (Znak: 470000/71/2023-RED-EG-POST-195) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt administracyjnych sprawy wynika min., że ZUS - będąc jednocześnie wierzycielem jak i organem egzekucyjnym - prowadzi wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy na podstawie tytułów wykonawczych z 2 lutego 2023 r. o numerach: [...], [...],[...][...].
Podstawą wystawienia ww. tytułów była decyzja organu z 27 października 2022 r., (znak: 470071DZPDZ22/001596), którą określił wysokość należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 10.2015 ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02.2014 do 10.2015 oraz Fundusz Pracy od 02.2014 do 10.2015.
Zobowiązana w dniu 20 lutego 2023 r. (data wpływu do ZUS) wniosła zarzut nieistnienia obowiązku w całości oraz wygaśnięcia obowiązku w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Podniosła brak skutecznego doręczenia decyzji będącej podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana wywodziła także, że ww. zaległości uległy przedawnieniu.
ZUS, działając jako wierzyciel, postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. oddalił zarzuty. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, z jakiego tytułu i w jakich okresach zobowiązana podlegała poszczególnym ubezpieczeniom. Wskazał, że podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych była decyzja organu z 27 października 2022 r., która została doręczona zobowiązanej w trybie art. 44 K.p.a (przesyłkę uznano za doręczoną 22 grudnia 2022 r.). Ponadto organ wyjaśnił, że objęte ww. decyzją zobowiązania nie uległy przedawnieniu. Argumentował, że wierzyciel 16 stycznia 2019 r. skierował do zobowiązanej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, które zostało doręczone 21 stycznia 2019 r. Dlatego zawieszenie terminu przedawnienia nastąpiło 16 stycznia 2019 r. i trwało do 22 grudnia 2022 r.
Prezes ZUS postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie ZUS z 14 kwietnia 2023 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zobowiązana zarzuciła, że postanowienie zostało wydana w oparciu błędnie ustalony stan faktyczny, a przez to powinno zostać uchylone. Argumentowała, że wbrew twierdzeniom ZUS nie posiada ona jakiegokolwiek zadłużenia, które mogłoby podlegać egzekucji administracyjnej. W jej ocenie ZUS dokonał nieprawidłowego rozliczenia składek odprowadzonych z tytułu działalności gospodarczej, w związku z czym powinna istnieć nadpłata na jej koncie. Na tą okoliczność przywołała wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 5 maja 2016 r. Podtrzymała także stanowisko, że należności objęte tytułami wykonawczymi wystawionymi przez ZUS uległy już przedawnieniu.
Mając na względzie ww. zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej (decyzja lub postanowienie) może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Granice niniejszej sprawy wyznaczyło postanowienie Prezesa ZUS z 28 czerwca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie ZUS z 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, sformułowanych w piśmie zobowiązanej z 13 lutego 2023 r.
Oba wymienione postanowienia wydane zostały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności pieniężne z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Z kolei podstawa prawną wystawionych tytułów była decyzja ZUS z 27 października 2022 r. którą organ określił wysokość należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 10.2015 ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02.2014 do 10.2015 oraz Fundusz Pracy od 02.2014 do 10.2015.
W tym miejscu Sąd wskazuje na uwarunkowania prawne mające znaczenie w niniejszej sprawie.
Przystępując do rozważań nad legalnością zaskarżonego postanowienia wskazać w pierwszej kolejności należy na treść art. 33 § 2 u.p.e.a., który zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, mogących stanowić podstawę prawną zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Przy tym zgłoszony przez skarżącą zarzut dotyczy w istocie nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), który obejmuje takie stany jak: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie obowiązku.
W świetle skonkretyzowanych argumentów zobowiązanej przede wszystkim należy rozważyć zarzut przedawnienia zobowiązania objętego zaskarżonym postanowieniem. Uznanie bowiem, że uległo ono przedawnieniu oznaczałoby niemożność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie.
Jednocześnie Sąd podkreśla że o podstawie prawnej oraz wysokości egzekwowanego zobowiązania przesądziła treść ww. decyzji ZUS z 27 października 2022 r. od której – jak wynika z przekazanych akt – strona skarżąca w terminie nie wniosła odwołania. Stąd Sąd nie ma podstaw do kwestionowania sposobu "rozliczenia" składek odprowadzonych z tytułu działalności gospodarczej
Dlatego Sąd podkreśla, że organ egzekucyjny przy tak sformułowanym zarzucie w motywach postanowienia winien jednoznacznie wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia oraz z uwagi na jakie czynności procesowe lub zdarzenia prawne. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1046/20).
Organ motywując fakt przerwania biegu przedawnienia w okresie od 16 stycznia 2019 r. do 22 grudnia 2022 r. przytoczył art. 24 ust. 5f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz.1230 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") według którego, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.
Co do zastosowanych pojęć warto zauważyć, że u.s.o.s. nie określa samodzielnie (autonomicznie) daty wszczęcia postępowania. Trzeba zatem przywołać treść art. 123 u.s.u.s., w myśl którego w sprawach nią nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Biorąc pod uwagę, generalne reguły procesowe K.p.a., datą wszczęcia postępowania jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.
Oznacza to, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii (duplikatu) zpo, zawiadomienie z 16 stycznia 2019 r. o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją organu z 27 października 2022 r. zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 21 stycznia 2019 r.
Nadto – odnosząc się do argumentów zobowiązanej - analiza zpo niedoręczonej decyzji z 27 października 2022 r. pozwalała – w ocenie Sądu – na przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, zgodnie z treścią przepisów art. 44 K.p.a. Należy zauważyć, że dokonano dwukrotnej próby doręczenia przesyłki na prawidłowy adres strony skarżącej w dniach 4 listopada oraz 15 listopada 2022 r.
Oznacza to, że okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia – na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. – obejmowałby okres od daty zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania do daty uprawomocnienia się decyzji ZUS.
Problem jednak w tym, że organy nie odniosły powyższego okresu – co należy podkreślić - odrębnie do każdej z egzekwowanych należności zobowiązanej. Ponadto nie powiązały analizy okresu przedawnienia – w analogiczny sposób - z datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS a także poprzedzające je rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 126 K.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś sprawia, że ich treść nie poddaje się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa. Uniemożliwia także odniesienie się do sformułowanych zarzutów skargi dotyczących przedawnienia egzekwowanego obowiązku.
Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS oraz poprzedzające je postanowienie z 12 kwietnia 2023 r. w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawnia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.