Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Trzebnicy (dalej: Kierownik BP), w przedmiocie przyznania A. O. (dalej: strona, skarżąca) płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021. Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2137, dalej: ustawa PROW).
Z akt sprawy wynika, że 14 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła do Kierownika BP ARiMR w Trzebnicy wniosek o przyznanie płatności na rok 2021, w którym wskazała, że ubiega się o płatność ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) do powierzchni [...] ha oraz o płatność ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa I do powierzchni 106,07 ha. Kontrola administracyjna wniosku wykazała, że zadeklarowane przez nią działki ewidencyjne nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...] znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Skarbu Państwa (ZWRSP) i wg. stanu na 31 maja 2021 r. nie została co do nich zawarta umowa dzierżawy. Z tej przyczyny 21 września 2021 r. wysłał do skarżącej wezwania celem wyjaśnienia tej niezgodności.
Skarżąca w piśmie z 1 października 2021 r. wyjaśniła, że ww. działki są przez nią cały czas użytkowane, a organ nie jest uprawniony do żądania przedstawienia tytułu prawnego do ww. działek. Na uzasadnienie swego stanowiska skarżąca przywołała wyroki WSA we Wrocławiu wydane w analogicznych sprawach za lata 2017-2018, którymi uchylono decyzje organów Agencji (sygn. akt III SA/Wr 33/19 i III SA/Wr 340/19). Ponadto wskazała, że potwierdzeniem posiadania przez nią spornych gruntów są postępowania toczące przed sądami powszechnymi (ze wskazaniem ich sygnatur).
W tym stanie faktycznym, Kierownik BP ARiMR w Trzebnicy 22 grudnia 2021 r. wydał decyzję (nr 0020-2021-003418), mocą której przyznał skarżącej płatność ONW typ specyficzny strefa I w wysokości 7 831,25 zł i jednocześnie odmówił przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Organ I instancji ustalił, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolnośrodowiskowej, co do której wniosek został rozpatrzony, wyniosła [...] ha (ograniczono z [...] ha). Oran I instancji odmówił zaś płatności do działek numer nr:[...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...],[...]/[...] o łącznej powierzchni [...] ha (czyli działek znajdujących się w rejestrze ZWRSP) ze względu na fakt, że skarżąca nie posiadała do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2016 r., tj. nie spełniła wymogu z § 23 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.). Od decyzji tej skarżąca wywiodła odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP.
Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że nie ma podstaw prawnych by domagać się od rolnika (skarżącej) potwierdzenia istnienia tytułu prawnego, gdyż z powszechnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego wynika, iż przesłanką do otrzymania płatności jest fakt posiadania i dysponowania gruntami. Zdaniem organu II instancji ustawodawca krajowy w art. 20 ust. 4 ustawy PROW, w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa uzależnił możliwość przyznania płatności do legitymowania się przez producenta rolnego tytułem prawnym. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości organu, że w przypadku gruntów stanowiących własność Państwa, rolnik poza spełnieniem wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW warunku posiadania gruntów rolnych na dzień 31 maja roku, w którym ubiega się on o płatność, musi legitymować się także tytułem prawnym w ww. dacie.
Ponadto wymóg ten nie może być – zdaniem organu II instancji – uznany za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, gdyż w świetle zapisów art 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności.
W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in. Oraz wyroki WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 65/18).
Organ wskazał nadto, że art. 20 ust. 4 ustawy PROW należy interpretować ściśle. Powyższe oznacza, że co do zasady, dla uzyskania płatności, wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi się legitymować tytułem prawnym, przez który należy rozumieć zawartą z KOWR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inna umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, jest zatem warunkiem koniecznym przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP.
Organ II instancji wskazał, że z ustaleń poczynionych w postępowaniu o przyznanie skarżącej płatności za rok 2018 wynika, że wyrokiem SR dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI C 437/15 oddalone zostało powództwo skarżącej przeciwko ANR (obecnie KOWR) o ustalenie, że zawarta między stronami umowa dzierżawy nieruchomości z 3 lutego 2014 r. nie wygasła. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż SO w Warszawie XXVII Wydział Cywilny-Odwoławczy wyrokiem z 21 lipca 2017 r. sygn. akt XXVII Ca 4070/16 oddalił apelację skarżącej. Z orzeczeń tych wynika, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącą, a ANR wygasła 16 lutego 2014 r. Konsekwencją tego orzeczenia było powództwo KOWR o wydanie nieruchomości, które zakończyło się wyrokiem SR w Trzebnicy nakazującym skarżącej wydanie nieruchomości w granicach działek nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...].
Tym samym kwestia istnienia stosunku prawnego pomiędzy skarżącą a Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) została prawomocnie przesądzona i bezspornie na dzień 31 maja 2021 r. nie posiadała ona tytułu prawnego do omawianych nieruchomości. Dlatego też, organ II instancji przyznał rację organowi I instancji, który wykluczył sporne działki z ZWRSP z powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, która jest podstawą do naliczenia płatności ONW.
Odnosząc się do zarzutu o pominięciu przy załatwieniu sprawy wydanych wyroków WSA we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 33/19, sygn. akt III SA/Wr 568/20) organ II instancji wskazał, że nie posiadają one waloru prawomocności, więc nie jest nimi związany. Organ wskazał, że nie akceptuje zawartych w nim twierdzeń Sądu, jakoby wymóg przewidziany w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021, poz. 2114) naruszał przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, dlatego też wniósł od tych wyroków skargi kasacyjne do NSA.
Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy stosowania art. 20 ust. 4 ustawy PROW, gdyż jest to przepis aktualnie obowiązujący i dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami prawa, to nie ma prawnych powodów do odmowy jego stosowania. Organ podkreślił, że na chwilę obecną, już dwie skargi kasacyjne wywiedzione przez niego w analogicznych sprawach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich, znalazły aprobatę NSA, który wyrokami z 20 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1585/19 oraz z 24 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 232/20 uchylił zaskarżone wyroki WSA we Wrocławiu i oddalił skargi stron. NSA wskazał w nich, że "art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA - nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności".
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 k.p.a. organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów rolnych ciężar dowodzenia w tym zakresie spoczywa na podmiocie ubiegającym się o płatność. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła, żadnych dowodów potwierdzających, iż na 31 maja 2021 r. posiadała wymagany przepisami prawa tytuł prawny do zadeklarowanych przez siebie ww. działek. Co więcej ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że na ten dzień tytułu tego nie posiadała i nadal nie posiada, o czym świadczy wynik sprawy prowadzonej przez SR dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie pod sygn. akt VI C 437/15.
Co do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. organ II instancji wskazał, że w sprawie nie powstały wątpliwości co do treści normy prawnej, bowiem jak już wskazano wyżej art. 20 ust. 4 ustawy PROW nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a jako norma o charakterze ius cogens (przepis bezwzględnie obowiązujący) nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów Agencji w jego stosowaniu. W ocenie organu nie jest też błędem niewskazanie w sentencji decyzji art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako podstawy prawnej wydania decyzji i wykluczenia działek z płatności, gdyż szczegółowe przepisy wyjaśniające podstawy orzeczenia organu I instancji wykazane zostały w uzasadnieniu prawnym decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Końcowo organ II instancji zwrócił uwagę, że skarżąca, pomimo wykluczenia spornych działek z płatności ONW, otrzymała maksymalną płatność, jaką można było przyznać rolnikowi. Organ przywołał przepisy w tym zakresie (§ 2 ust. 3 rozporządzenia ONW) i stwierdził, że nawet w sytuacji, gdyby możliwe było uwzględnienie obszaru spornych działek przy wyliczaniu wysokości przyznanego wsparcia ONW, kwota ta nie mogłaby być wyższa, niż przyznana mocą decyzji nr 0020-2021-003418 z dnia 22 grudnia 2021 r. płatność ONW typ specyficzny strefa I w wysokości 7 831,25 zł.
W skardze skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 20 ust 4 ustawy PRO W 2014-2020 przez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten jest sprzeczny z art. 48 ust. 3, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej równości, proporcjonalności i konkurencji oraz wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa,
- 2. art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez jego niezasadne zastosowanie,
- 3. art. 48 ust. 3, art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz art. 67 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 przez ich niezasadne pominięcie i niezastosowanie;
- 4. art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zaniechanie pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PRO W 2014-2020 oraz zinterpretowanie przepisów krajowych w sposób niezapewniający zgodności rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej;
- II) przepisów postępowania:
- 1. art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowsk-im zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, w sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw;
- 2. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oparcie decyzji o sformułowania wprost naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności I innych praw majątkowych,
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuzasadnione oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o:
- - błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i In., nieaktualne wyroki WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 65/18;
- - niemające w tej sprawie zastosowania wyroki NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, z 20 2020 r. sygn. akt I GSK 1585/19, z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt 1 GSK 1091/20 oraz z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20;
- 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;
- 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów i podniesionej w nich argumentacji;
- 6. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- 7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji.
Pismem z 29 marca 2023 r. strona skarżącą reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uzupełnienie skargi. W piśmie tym sprecyzowała wnioski skargi i zawnioskowała o uchylenie decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, aczkolwiek "jedynie w części tych decyzji". Zawnioskowała nadto o skierowania przez tutejszy Sąd pytania prawnego do TK oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Strona zawnioskowała nadto o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie o załączone do pisma procesowego dowody oraz o zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, w tym w szczególności wskazując na treść § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW.
Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym we Wrocławiu 6 kwietnia 2022 r. Sąd oddalił ww. wnioski dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż jak ocenił Sąd, nie mają one wpływu na wynik sprawy. Sąd oddalił również wniosek o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE, albowiem zadania pytania nie było niezbędne do wydania wyroku. Sąd oddalił również wniosek o zadanie pytania prawnego do TK gdyż od odpowiedzi na to pytanie nie zależało rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd oddalił również wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 529, dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Na skutek kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 lutego 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniałoby ich uchylenie.
W pierwszej kolejności podnieść należy, iż 14 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła do Kierownika BP ARiMR w Trzebnicy wniosek o przyznanie płatności na rok 2021, ubiegając się o płatność ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) do powierzchni [...] ha oraz o płatność ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa I do powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 22 grudnia 2021 r. przyznał skarżącej płatność ONW na rok 2021 typ specyficzny strefa I w łącznej wysokości 7.831,25 zł do [...] ha, a nie jak zadeklarowała skarżąca do [...]. oraz odmówił przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że skarżąca zadeklarowała do płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo – turystycznych) powierzchnię [...] ha, aczkolwiek płatność została jej przyznana do [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 15 a rozporządzenia UE nr 540/2014, który stanowi, iż w przypadku gdy państwo członkowskie określa limit dla danej płatności powierzchnia deklarowana jest zmniejszana do tego limitu. Dalej organ powołał się na treść § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 201-2020 (Dz.U z 2015 r. poz. 364 ze zm.), dalej rozporządzenie ONW PROW 2014 – 2020, zgodnie z którym, płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych będących w poosiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż [...] ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2021 roku 5 – letnie zobowiązanie, do powierzchni użytków rolnych wynoszącej nie więcej niż [...] ha.
Dlatego też organ I instancji (prawidłowo) zmniejszył powierzchnię płatności deklarowanej do płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo – turystycznych) z [...] ha do [...] ha. Jednocześnie organ I instancji odmówił przyznania płatności do zadeklarowanych przez skarżącą płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I o pow. [...] ha do działek ewidencyjnych o numerach: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...]. W uzasadnieniu odmowy przyznania płatności w tym zakresie organ I instancji choć prawidłowo przywołał treść § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014 – 2020 i stwierdził, że "w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I wyniosła 0 ha", to – jak wynika z "uzasadnienia faktycznego" podał inną przyczynę odmowy przyznania tej płatności niż tę, która zdaniem Sądu powinien.
Organ jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej płatności podał bowiem nie okoliczność, że skarżąca otrzymała już maksymalną płatność ONW jaką można przy znać rolnikowi zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014 – 2020 wskazującym przecież wprost, że płatność przysługuje "do powierzchni użytków rolnych wynoszącej nie więcej niż [...] ha", lecz okoliczność, że skarżąca nie wykazała, że posiada do zadeklarowanych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2016 r., do czego zdaniem organu była zobligowana, gdyż działki te znajdują się w rejestrze ZWRSP.
Pismem z 20 stycznia 2022 r. skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji "w części tj. w zakresie odmowy przyznania skarżącej płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi I. Zarzuty odwołania również skoncentrowane były na niewłaściwym zastosowaniu przez organy art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020.
Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. Organ II instancji podtrzymał argumentację organu I instancji. Przywołał treść art. 20 ust 4 ustawy PROW na lata 2014 – 2020 wskazując, że płatność ONW działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Skoro zatem skarżąca nie wykazała, że legitymuje się takim tytułem – to zdaniem organu – nie ma żadnych wątpliwości w sprawie – że nie mogła uzyskać do nich płatności.
Jednocześnie jednak organ II instancji zaakcentował kwestię (str. 10 – 11 zaskarżonej decyzji), aczkolwiek w sposób poboczny, że skarżąca, pomimo wykluczenia spornych działek z płatności ONW, już otrzymała maksymalną płatność, jaką można było jej przyznać. Organ przywołał przepisy w tym zakresie (§ 2 ust. 3 rozporządzenia ONW) i stwierdził, że nawet w sytuacji, gdyby możliwe było uwzględnienie obszaru spornych działek przy wyliczaniu wysokości przyznanego wsparcia ONW, kwota ta nie mogłaby być wyższa, niż przyznana mocą decyzji z 2 grudnia 2021 r. (nr 0020-2021-003418) płatność ONW typ specyficzny strefa I w wysokości 7 831,25 zł.
W ocenie Sądu – z powyższego wynika zatem wprost – że co do zasady organy słusznie uznały, że skarżącej nie przysługuje płatność ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I do działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha o numerach: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...], aczkolwiek powinny to uczynić z innego powodu niż ten, który został wskazany przez organy jako powód przesądzający. Podstawę odmowy przyznania skarżącej płatności – w ww. zakresie – winna stanowić bowiem już sama okoliczność, że w ramach innego typu płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) skarżącej została przyznana już płatność do maksymalnego obszaru tj. do 75 ha. Powyższe wynika wprost z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, w którym ustawodawca określił limit powierzchniowy dla danej płatności.
Płatność ONW przysługuje bowiem do powierzchni użytków rolnych, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Jak stanowi § 4 rozporządzenia ONW kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę użytki rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe - w kolejności od najwyższej do najniższej. Stawki płatności dla poszczególnych obszarów ONW określone zostały w § 3 ust 3 rozporządzenia ONW, z którego wynika, że zarówno dla płatności na obszarze ONW typu specyficznego strefy I (czyli obszarze do którego skarżąca uzyskała płatności do [...] ha), jak i na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I, o które wnioskowała skarżąca do działek ewidencyjnych o pow. [...] ha, wysokość pomocy do 1 ha wynosi 179 zł. Natomiast w oparciu o § 3 ust 4 tego rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana w wysokości:
- 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;
- 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;
- 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.
Uwzględniając zatem powyższe uregulowania co do warunków (limitu powierzchniowego) i sposobu obliczania płatności ONW skarżąca nie mogłaby otrzymać płatności ONW do zadeklarowanych działek, gdyż przyznano jej już płatność ONW do maksymalnego obszaru (do [...] ha), w maksymalnej wysokości (7.831,25 zł). I to stanowi okoliczność przesądzającą o odmowie przyznania jej płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I. Zważywszy na powyższe (określone maksymalne progi powierzchni działek do których może przysługiwać dopłata ONW tj. [...] ha w sytuacji skarżącej) poza rozważaniami Sądu pozostały dalsze dywagacje organu, jako niemające de facto wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. I jako takie pozostają one bez znaczenia w badanej sprawie, w konsekwencji czego zarzuty skierowane pod ich kierunkiem Sąd uznał za bezzasadne. Nie przeczy temu zresztą sama strona skarżąca, która w piśmie procesowym z 29 marca 2023 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, doprecyzowała treść zarzutów wnosząc już nie o uchylenie całej zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, lecz o uchylenie tych decyzji jedynie "w części ich uzasadnienia".
Skarżąca jak sama przyznała w tym piśmie uznała bowiem, że "wydane w sprawie decyzje w zakresie ich sentencji odpowiadają prawu". Tym samym uznać należy, że skarżąca zgodziła się tak de facto z prawidłowością podjętych przez organy rozstrzygnięć.
W konsekwencji dokonania powyższej oceny prawnej przez sąd administracyjny, przyjąć należy, iż organy obu instancji de facto prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I do działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha o numerach: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...]. Nietrafnie natomiast uzasadniły te decyzje gdyż nie wykazały bezspornej okoliczności przyznania skarżącej płatności ONW w maksymalnej wysokości, do maksymalnej możliwej powierzchni działek ([...] ha) jako przesłanki warunkującej odmowę przyznania jej płatności ONW w pozostałym wnioskowanym zakresie. Na marginesie podnieść należy, że organy w uzasadnieniach obu instancji każdorazowo wskazywały na treści § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, aczkolwiek nie uczyniły z tego – tak jak powinny zdaniem Sądu – zasadniczej przesłanki warunkującej odmowę przyznania skarżącej płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I do działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha.
Oczywiście Sad zważył na wniosek strony skarżącej o uchyleniu decyzji obu organów jedynie w "zakresie ich uzasadnień", aczkolwiek nie znalazł podstaw prawnych uzasadniającej jego uwzględnienie. Uwzględnienie wniosku strony skarżącej skutkowałoby bowiem koniecznością wszczęcia nowego postępowania przed organami obu instancji, które we wskazanym stanie faktycznym musiałyby przecież doprowadzić (o czym mają świadomość obie strony postępowania) do tego samego (prawidłowego) rozstrzygnięcia (odmowy przyznania skarżącej płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I do działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha). A skoro tak to wniosek ten, jak również zarzuty skargi w tym zakresie, jako niemające wpływu na wynik sprawy, nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione w trybie art. 145 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga podlegała oddaleniu w całości.