Uzasadnienie
W dniu 13 grudnia 2019 r. do Starosty Lubińskiego wpłynęło zawiadomienie Komendanta Komendy Powiatowej Policji w Legnicy o popełnieniu przez B. B. (dalej: skarżący, strona) czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 76 km/h.
Decyzją z 16 stycznia 2020 r. (nr BKM.5430.1032.2019) działający z upoważnienia Starosty Lubińskiego, Kierownik Biura Komunikacji zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. [...] nr [...] wydane przez Starostę Lubińskiego w dniu 24 marca 2016 r. na druku nr [...] na okres 3 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązano stronę do niezwłocznego dokonania zwrotu prawa jazdy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 K.p.a., ponieważ organ wydał decyzję, pomimo informacji, iż strona nie przyjęła mandatu, a tym samym nie przyznała się do zarzucanego jej czynu przekroczenia dozwolonej prędkości, ym samym nie odbyło się żadne postępowanie wyjaśniające te okoliczności.
- 2. art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez wydanie decyzji pomimo, że strona - kierujący pojazdem nie przekroczyła dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym.
- 3. art. 135 pkt 1a lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym, gdyż prawo jazdy można zatrzymać poprzez ujawnienie czynu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym, natomiast skarżący nie przekroczył tej prędkości, czego potwierdzeniem jest odmowa przyjęcia przez niego mandatu. Jednocześnie podkreślono, że funkcjonariusze nie ujawnili dowodu przekroczenia wskazanej prędkości, tj. zdjęć, nagrania z pomiaru, video rejestratora - urządzenia, którym wykonali pomiar, a mimo to prawo jazdy zostało zatrzymane.
- 4. art. 8 § 1 K.p.a., gdyż organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, mając powyższe na uwadze i fakt, że strona nie przyznała się do winy, a prawo jazdy zostało odebrane na podstawie notatki policyjnej - rażąco narusza to zaufanie do władzy publicznej.
- 5. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i naruszenie prawa obywatela do sprawiedliwego sądu. Zatrzymanie prawa jazdy odbyło się obligatoryjnie i poprzez niezweryfikowanie ustaleń Policji. Sytuacja, w której jedynym dowodem stanowiącym o obowiązku zatrzymania prawa jazdy jest notatka przekazana przez policjanta, jest rażącym naruszeniem prawa, a automatyzm organów uniemożliwia obronę swojej tezy przed sądem.
Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu odwołania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu SKO powołało treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej także: u.k.p.). Wskazało ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym.
Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Komendanta Komendy Powiatowej Policji w Lubinie, z którego wynika, że skarżący popełnił czyn polegający na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 75 km/h. Jak ustalono, strona nie przyjęła mandatu, a sprawę skierowano do rozstrzygnięcia przez Sąd. Okoliczności te, zdaniem Kolegium, stanowiły wystarczającą podstawę do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres trzech miesięcy. Okres ten, co słusznie wskazał organ I instancji, wobec braku zatrzymania dokumentu prawa jazdy przez funkcjonariuszy Policji, zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p. liczony będzie od daty zwrotu dokumentu Staroście.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium powołało uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18. SKO podkreśliło, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie może prowadzić żadnych własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji, w ocenie SKO, nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia, powołanych w odwołaniu, przepisów prawa procesowego jak i materialnego, polegających na oparciu się przez organ I instancji wyłącznie na informacji uzyskanej od Policji o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości, jak też nie przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń Policji.
W skardze do Sadu strona wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 § 1 i § 2 k.p.k. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia faktu prowadzenia przez skarżącego pojazdu z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, podczas gdy powyższa okoliczność nie została udowodniona w sytuacji braku przyjęcia mandatu karnego;
- 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 pkt 1a lit. a) ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca przekroczyła dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, kiedy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż strona nie przyjęła mandatu karnego, a sprawa została skierowana do Sądu, jak również brak jest jakiegokolwiek dowodu na ujawnienie czynu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50km/h na obszarze zabudowanym;
- 3. art. 8 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji na podstawie notatki policyjnej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności zdarzenia szczególnie, że strona nie przyjęła mandatu i nie przyznała się do przekroczenia prędkości, a pomimo to zostało odebrane jej prawo jazdy, co rażąco narusza zasadę zaufania do władzy publicznej;
- 4. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i odmówienie skarżącemu konstytucyjnego prawa do sądu, którego elementem jest prawo do sprawiedliwego procesu oraz uznanie strony za winną popełnionego czynu pomimo, że wina skarżącego nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu;
- 5. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i naruszenie prawa każdego obywatela do sprawiedliwego procesu i zatrzymanie prawa jazdy obligatoryjnie bez zweryfikowania ustaleń Policji znajdujących się jedynie w notatce policyjnej, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów prawa, a automatyzm organów uniemożliwia obronę swojej tezy przed sądem.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Starosty Lubińskiego Kierownika Biura Komunikacji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, wydana m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i art. 7 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Starosta wydaje taką decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze. zm., dalej "u.p.r.d."). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem;
- 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3;
- 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem.
Bezspornym jest, że komunikat, o którym mowa w ww. przepisie, w dacie orzekania przez organy nie został ogłoszony. Decyzja wydana przez organ I instancji opierała się w tym przypadku na pisemnym zawiadomieniu Starosty przez Komendanta Powiatowego Policji w Lubinie z 6 grudnia 2019 r. o popełnieniu przez skarżącego w dniu 6 grudnia 2019 r. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 75 km/h. W zawiadomieniu wskazano, że z uwagi, że strona nie posiadała przy sobie dokumentu prawa jazdy, nie zatrzymano blankietu.
W toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu strona zaznaczyła, że nie przyjęła mandatu karnego (a tym samym nie przyznała się do winy), sprawa została skierowana do Sądu, a ponadto brak jest jakiegokolwiek dowodu na ujawnienie czynu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Zdaniem skarżącego organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie badając, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów.
W ocenie strony z treści art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że wydanie decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdem na okres 3 miesięcy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy kierujący tę prędkość przekroczył, a zatem fakt popełnienia wykroczenia nie może budzić żadnych wątpliwości.
Sąd w zaistniały sporze, jako prawidłowe uznał stanowisko organów, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Jak orzekł NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.
W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., k.p. 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający.
Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego. Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu.
Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa.
Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku skarżąca nie powoływała się na zaistnienie stanu wyższej konieczności).
Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.
Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA.
Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego - jak podnosiła strona. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane w sposób prawidłowy.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.