Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. I. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: organ II instancji organ odwoławczy, SKO) z dnia 8 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia 22 października 2020 r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Działu Uprawnień w Wydziale Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miejskim W. (dalej: organ I instancji) – odmawiającą wymiany zagranicznego prawa jazdy kategorii B, nr [...] wydanego w dniu 25 listopada 1997 r. przez miasto D. Z akt sprawy wynika, że skarżący 5 sierpnia 2020 r. wystąpił o wymianę ww. prawa jazdy wydanego w Republice Federalnej N. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania odmówił wymiany prawa jazdy, wskazując że według pozyskanych od organów niemieckich informacji prawo jazdy zostało anulowane i skarżący nie posiada ważnego prawa jazdy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 348 i art. 252 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U.2021.2354 ze zm., dalej: uoc) oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (dalej: EKPC) oraz Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz.U.1988.5.40, dalej: KoRD) poprzez nieuwzględnienie, że stronie udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego podlega ochronie i jego status nie podlega weryfikacji i sprawdzaniu w państwie wydania prawa jazdy zgodnie z § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej: rozp. w sprawie wydawania dokumentów), podczas gdy utrata ważności posiadanego dokumentu prawa jazdy nie świadczy o utracie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi; art. 14 ust. 1 i ust. 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej: ukp) i § 10 ust. 1 rozp. w sprawie wydawania dokumentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie względem osoby posiadającej w RP status związany z pobytem humanitarnym obywatela M. posługującego się niemieckim prawem jazdy.
Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu odwołania – SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazał organ na przepisy normujące kwestię zasad i trybu uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, wydawania prawa jazdy oraz jego wymiany, w tym na art. 4 ust. 1 -3 ukp oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2a ukp oraz art. 41 KoRD. Stwierdził organ, że w sprawie według informacji udzielonej przez Federalny Urząd ds. Pojazdów Mechanicznych w N. zawartej w piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. prawo jazdy wydane stronie 25 listopada 1997 r. zostało anulowane przez Sąd 15 czerwca 1998 r. i jak wskazał niemiecki organ wymiana prawa jazdy nie jest możliwa. Powołał się organ na dalszą korespondencję z ww. organem niemieckim, w której wyjaśniono, że strona podejmuje próby przywrócenia ważności prawa jazdy, jednak organ i miasto D. informowały stronę o wycofaniu jej prawa jazdy 15 czerwca 1998 r. i braku ważnego dokumentu, co skutkuje niemożnością jego wymiany.
Nadto według pozyskanych informacji na mocy zarządzenia porządkowego wydanego przez lokalne organy w dniu 15 czerwca 1998 r. skarżący został pozbawiony prawa jazdy, ponieważ ponownie nie zdał wymaganego egzaminu teoretycznego; sprzeciw strony od ww. zarządzenia został odrzucony na mocy decyzji zarządu okręgu administracyjnego w D. z dnia 29 września 1998 r. (doręczenie publiczne) i w dniu 11 grudnia 1998 r. decyzja uzyskała trwałość aktu administracyjnego.
Wskazał organ odwoławczy, że skoro organ, który wydał prawo jazdy nie potwierdził jego ważności, to nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do jego wymiany.
Powołał się również organ II instancji na art. 12 ust. 1 pkt 5 ukp określający negatywne przesłanki wydania prawa jazdy oraz na Dyrektywę 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie prawa jazdy (Dz.U. UE L2006 403 18, dalej: dyrektywa 2006/126) – art. 11 ust. 4, z których wynika, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim.
Odnosząc się do zarzutów strony, SKO wskazało, że decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej dotycząca zgody na pobyt na terytorium RP ze względów humanitarnych nie zwalnia z obowiązku weryfikacji posiadanego prawa jazdy w państwie jego wydania, ponieważ prawo jazdy zostało wydane przez państwo będące członkiem Unii Europejskiej, wobec czego nie ma zastosowania brak obowiązku weryfikacji przewidziany w § 9 ust. 7 pkt 4 rozp. w sprawie wydawania dokumentów.
W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji SKO i organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. przez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na niepodjęciu kroków prawnych w celu ustalenia ważności zagranicznego prawa jazdy;
- 2. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i wydanie orzeczenia z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, a w rezultacie nierozpoznanie istoty sprawy;
- 3. nierozpoznanie istoty sprawy i utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ukp w zw. z art. 41 KoRD, ponieważ strona posiada ważne prawo jazdy wydane w N. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność posiadania ważnego prawa jazdy oraz braku wpisu w rejestrze przekroczeń porządkowych w ruchu drogowym według informacji uzyskanej z Federalnego Urzędu Drogowego z 30 marca 2021 r.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że posiada ważne prawo jazdy, którym przez cały czas się posługiwała bez żadnych zastrzeżeń ze strony służb kontrolnych. Strona była wielokrotnie kontrolowana w UE i RFN i nigdy nie miała zatrzymanego prawa jazdy i nie wskazywano na utratę ważności dokumentu. Skarżący uzyskał informację, że wydany dokument ma wymienić w 2030 r. Zdaniem strony organ powinien podjąć czynności wyjaśniające w zakresie skutków wykreślenia wpisu w niemieckim rejestrze przekroczeń porządkowych dla anulowania decyzji cofającej prawo jazdy. Wskazała strona, że podjęła działania przed organami niemieckimi celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dopuścił wnioskowane przez stronę dowody z dokumentów dołączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji.
Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organy wymiany zagranicznego prawa jazdy kategorii B, nr [...] wydanego stronie w dniu 25 listopada 1997 r. przez miasto D.. Jako przyczynę odmowy wskazał organ brak ważności prawa jazdy – według informacji organów niemieckich (wydających prawo jazdy) zostało ono anulowane i nie może podlegać wymianie.
W zaistniałym sporze Sąd jako uzasadnione ocenił stanowisko organów.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ukp kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. A według art. 4 ust. 3 Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem.
Z kolei art. 12 ust. pkt 5 ukp stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy.
Kwestię wymiany prawa jazdy normuje art. 14 ust. 1 ukp, który przewiduje, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Powyższe pozostaje w zgodzie z dyrektywą 2006/126, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że prawa jazdy wydawane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane, a w art. 11 ust. 1 przewiduje, że Posiadacz ważnego krajowego prawa jazdy wydanego przez jedno państwo członkowskie, który ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, może złożyć wniosek z prośbą o wymianę jego prawa jazdy na prawo jazdy równoważne. Obowiązkiem państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy równoważne jest sprawdzenie, jakiej kategorii uprawnienia faktycznie zachowują ważność na mocy przedstawionego prawa jazdy.
A ust. 3 i 4 art. 11 ww. dyrektywy stanowi, że 3. Państwo członkowskie dokonujące wymiany zwraca stare prawo jazdy władzom państwa członkowskiego, które je wystawiło, z podaniem uzasadnienia swojego działania.
4. Państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione.
Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 28 października 2020 r. w sprawie C-112/19 Marvin M. przeciwko Kreis Heinsberg, ECLI:EU:C:2020:864, pkt 37 - ze sformułowania "odmawia uznania" wynika, że przepis ten przewiduje nie możliwość, lecz obowiązek (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 kwietnia 2012 r., Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, pkt 53; z dnia 21 maja 2015 r., Wittmann, C-339/14, EU:C:2015:333, pkt 24).
Przy wymianie prawa jazdy należy również uwzględnić art. 41 Konwencji o Ruchu Drogowym, zgodnie z którego ust. 1 Umawiające się Strony uznają: a) każde krajowe prawo jazdy, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to, do którego jest dołączony uwierzytelniony przekład; b) każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej konwencji oraz c) każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej konwencji, jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych. Postanowień niniejszego ustępu nie stosuje się do praw jazdy osób uczących się kierowania pojazdami.
Z powołanych przepisów, co słusznie wskazał organ, wynika zasada wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami, z zastrzeżeniem, że nie ma ona bezwzględnego charakteru, ponieważ warunkiem uznania jest, aby prawo jazdy pozostawało ważne.
Jedyny wyjątek ustanowiony został w art. 14 ust. 2a ukp i dotyczy sytuacji prawa jazdy którego termin ważności upłynął; przepis stanowi, że Krajowe prawo jazdy wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którego termin ważności upłynął, a osoba posiadająca to prawo jazdy spełnia warunek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5, podlega wymianie na zasadach określonych w ust. 1 po potwierdzeniu danych zamieszczonych w oryginale dokumentu przez właściwy organ tego państwa, który go wydał, oraz po dostarczeniu przez osobę wnioskującą o wymianę prawa jazdy dokumentów umożliwiających przedłużenie terminu ważności prawa jazdy.
Odnośnie procedury wdrażanej przez właściwe organy w celu wymiany prawa jazdy, to przepisy stanowią, że W celu wymiany krajowego prawa jazdy osoby, której prawo jazdy zostało wydane przez inne niż Rzeczpospolita Polska państwo członkowskie Unii Europejskiej, Konfederację Szwajcarską lub państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do właściwego organu tego państwa o potwierdzenie danych zamieszczonych w oryginale dokumentu (art. 14 ust. 2b ukp). A art. 14 ust. 2c stanowi, że Organ wydający prawo jazdy wymienia informacje z właściwym organem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, które wydało prawo jazdy, o rozpoczęciu procedury wymiany, przedłużenia tego prawa jazdy lub zgłoszenia jego zatrzymania lub utraty.
W ocenie Sądu w sprawie organy, wbrew zarzutom skargi, przeprowadziły właściwe postępowanie wyjaśniające.
Z akt wynika, że skarżący wystąpił o wymianę zagranicznego prawa jazdy kategorii B, nr [...] wydanego stronie w dniu 25 listopada 1997 r. przez miasto D. Organ wystąpił zatem do właściwego organu niemieckiego o potwierdzenie jego ważności - potwierdzenie danych zawartych w dokumencie prawa jazdy. Organy niemieckie nie potwierdziły ważności prawa jazdy. Z pozyskanych informacji od organów niemieckich wynika, że prawo jazdy przedłożone przez stronę nie może podlegać wymianie:
- - Federalny Urząd ds. Pojazdów Mechanicznych w N. w piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. wskazał, że prawo jazdy wydane stronie 25 listopada 1997 r. zostało anulowane przez Sąd 15 czerwca 1998 r. i wymiana prawa jazdy nie jest możliwa (k.3 akt administracyjnych);
- - z pisma z 16 września 2020 r. wynika, że wymiana prawa jazdy nie jest możliwa z powodu jego wycofania 15 czerwca 1998 r., o braku ważnego prawa jazdy strona była wielokrotnie informowana; strona podejmuje działania w celu przywrócenia ważności prawa jazdy. W dalszym piśmie wskazano, na status prawa jazdy: "pozbawiono, niezaskarżalne" oraz że na mocy zarządzenia porządkowego wydanego przez lokalne organy w dniu 15 czerwca 1998 r. skarżący został pozbawiony prawa jazdy, ponieważ ponownie nie zdał wymaganego egzaminu teoretycznego; sprzeciw strony od ww. zarządzenia został odrzucony na mocy decyzji zarządu okręgu administracyjnego w D. z dnia 29 września 1998 r. (doręczenie publiczne) i w dniu11 grudnia 1998 r. decyzja uzyskała trwałość aktu administracyjnego, decyzja została wykreślona z rejestru wykroczeń, do dnia dzisiejszego nie orzeczono przepadku prawa jazdy; (k. 9 akt administracyjnych).
W powyższych pismach organ niemiecki wskazał również, aby dokument prawa jazdy odesłać w celu podjęcia dalszych działań w N. Sąd jako uzasadnione ocenia stwierdzenie organów, że wobec stanowiska zajętego przez organ niemiecki, który wydał prawo jazdy, w świetle obowiązujących przepisów, nie ma możliwości dokonania wnioskowanej wymiany prawa jazdy.
Wbrew zarzutom skargi organ przeprowadził właściwe postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z k.p.a. i dochował wymaganej przepisami procedury, tj. wystąpił do organu, który wydał prawo jazdy, o potwierdzenie danych zamieszczonych w oryginale, potwierdzenie ważności prawa jazdy. Organ wyjaśnił okoliczności sprawy i nie jest uprawniony do kwestionowania stanowiska zajętego przez niemiecki organ, który wydał prawo jazdy odnośnie braku jego ważności. Z akt sprawy - pism organów niemieckich wynika również, że informując polski organ o niemożności wymiany prawa jazdy z uwagi na brak ważności, organy niemieckie dysponowały wiedzą o okolicznościach na jakie powołuje się strona, tj. wykreśleniu wpisu w rejestrze wykroczeń w ruchu drogowym i nieorzeczeniu przepadku prawa jazdy oraz o podejmowanych przez stronę działaniach dotyczących przywrócenia prawa jazdy.
Bez wpływu na ocenę sprawy pozostają również przedłożone przez stronę dowody (w tym korespondencja z niemieckim organem w D.). Jak już Sąd wskazywał w ramach procedury wymiany prawa jazdy, organ do którego wystąpiono o wymianę prawa jazdy nie ma uprawnień do kwestionowania stanowiska zajętego przez właściwy organ wydający prawo jazdy. Organ nie jest stroną sporu pomiędzy skarżącym a organami niemieckimi.
Prawidłowe jest również stanowisko organu odnośnie decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej dotyczącej zgody na pobyt na terytorium RP ze względów humanitarnych. Organ zasadnie mając na uwadze § 9 ust. 7 pkt 4 rozp. w sprawie wydawania dokumentów, uznał że decyzja nie zwalnia z obowiązku weryfikacji posiadanego prawa jazdy w państwie jego wydania, ponieważ prawo jazdy zostało wydane przez państwo będące członkiem Unii Europejskiej.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.