Uzasadnienie
G. K. (dalej: strona, skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 16 czerwca 2020 r. nr XIX/178/20 w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla Powiatu [...].
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – dalej u.s.g.), art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869). W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano: Udziela się z budżetu Gminy W. pomocy finansowej w formie dotacji celowej dla Powiatu [...] na realizację zadania "Zapewnienie realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego" w wysokości 36.000,00 (słownie trzydzieści sześć tysięcy złotych) jako I transzę z puli środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie roku 2020.
Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa w stopniu dającym podstawy do stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej w oparciu o treść uchwały dochodzi do ograniczenia jej działalności gospodarczej, jako prywatnego przewoźnika, a polegającej na niczym nieuzasadnionym dofinansowaniu przewozów realizowanych przez P. w B. Zarzuciła, że uchwała ta – będąca prawem miejscowym - nie ma uzasadnienia, a zatem nie można poznać motywów przemawiających za dofinansowaniem P. w B. Zdaniem skarżącej działanie takie narusza art. 2 Konstytucji RP. Podkreśliła, że przekazana dotacja celowa dla Powiatu [...] na dofinansowanie P. stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1123). Przepisy tej ustawy wprowadziły mechanizm wsparcia organizatorów publicznego transportu zbiorowego określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm.).
Zdaniem skarżącej otrzymane przez Powiat dopłaty do kwoty deficytu pojedynczej linii o charakterze użyteczności publicznej ze środków Funduszu i jednoczesne otrzymanie dotacji celowej od Rady Gminy jest działaniem pozbawionym podstaw i sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ - Rada Gminy, wniosła o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że interes prawny i uprawnienia wnoszącej skargę na uchwałę nie zostały naruszone, a w każdym razie skarżąca nie wykazała aby jej osobisty interes prawny i uprawnienia zostały naruszone. Organ wskazał, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w rzekomym dofinansowaniu przez Gminę przewozów realizowanych przez konkretnego przewoźnika Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej, co jej zdaniem prowadzi do ograniczenia jej własnej działalności gospodarczej. Jednak w zaskarżonej uchwale nie wskazano sposobu realizacji przez Powiat dofinansowania zadania własnego, a z jej treści, wbrew twierdzeniom skarżącej wynika, że Gmina udziela dotacji celowej na "zapewnienie realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego." Organ podkreślił, że Gmina nie jest organem transportu zbiorowego i jedynym instrumentem wsparcia tej dziedziny aktywności samorządowej jest udzielania pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego, do której zadań własnych tego typu działalność należy.
Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z przepisami powołanymi w zaskarżonej uchwale Rada mogła udzielić pomocy na dowolny cel, istotne jest wskazanie tego celu oraz w jakiej formie będzie ta pomoc udzielana. Cel udzielanej pomocy musi dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona. Dalej wywodził organ, że przekazanie pomocy finansowej jednostce samorządu terytorialnego w przypadku, kiedy brak jest środków na wykonywanie określonych zadań publicznych, oznacza realizacje zasady wzajemnej pomocy, o której mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g. Gmina miała podstawy aby zabezpieczyć stosowne środki finansowe w budżecie po stronie wydatków w celu realizacji pomocy, na którą się zdecydowała. Zadanie, na które pomoc została udzielona mieści się w katalogu zadań własnych powiatu.
Organ podkreślił, że podejmując uchwałę dochował wszelkich norm proceduralnych dotyczących prac nad projektem aktu prawnego, a przepisy nie nakładają na organ obowiązku sporządzenia uzasadnienia aktu prawnego o takiej randze, jaką ma zaskarżona uchwała. Ponadto skarżąca z łatwością mogła zapoznać się z motywami podjęcia uchwały bowiem aktywnie uczestniczyła w jawnej transmisji w Internecie Sesji Rady Gminy, na której uchwałę podjęto.
Za bezzasadne organ uznał odnoszenie się do ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, gdyż nie ma ona w sprawie zastosowania a jedynym dysponentem środków funduszu jest Minister właściwy do spraw transportu a nie Gmina.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2021 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze oraz wskazała, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie posiadała rozliczenia dotyczącego 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi, w związku z argumentami podnoszonymi przez organ, a odnoszącymi się do braku naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej jako u.s.g.), musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, [numer dowodu zakryty]; z dnia 3 września 2004 r" OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.
Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2011, s. 808: por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA).
Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą lub zarządzaniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r" III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r.. II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r" II OSK 1127/05, LEX nr 194894. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuacje prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r" I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r" II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r" II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699).
Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwalą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r.. III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA. kr 400/16, CBOSA.
Badając zatem warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t. z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a..
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd był zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącej skargę. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżąca winna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienia, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach.
Należało zatem przyznać rację organowi, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. W skardze podniesiono, że uchwała narusza interes prawny skarżącej, gdyż w oparciu o treść uchwały dochodzi do ograniczenia jej działalności gospodarczej, jako prywatnego przewoźnika, a polegającej na niczym nieuzasadnionym dofinansowaniu przewozów realizowanych przez P. w B. Wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonej uchwale nie wskazano sposobu realizacji przez Powiat dofinansowania zadania własnego, a z treści zaskarżonej uchwały - w szczególności z brzmienia jej § 1 - wynika ogólny cel dotyczący zapewnienia realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego.
Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze, skoro nie wykazano żadnego wpływu na jej sytuację.
Z tych względów, Sąd uznając, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.