Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. W. i A. W., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o nr [...], którym odmówiono uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy R. W. i A. W., prowadzący Firmę Transportową s.c. A, posiadający zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. – U. Ś. – S. – K. – M. – G., wystąpili do Starosty W. z wnioskiem o zmianę ww zezwolenia. Następnie Starosta wystąpił do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o uzgodnienie w trybie art. 106 § 1 i § 5 Kpa zaproponowanej przez przewoźnika zmiany w części dotyczącej Gminy W. We wniosku przewoźnik zaproponował zmiany związane z komunikacją realizowaną na terenie W., na trasie G. – W. oraz W. – G., polegające na:
- - wprowadzeniu pięciu kursów w niedzielę,
- - wprowadzeniu dwóch dodatkowych kursów od poniedziałku do soboty,
- - wprowadzeniu dodatkowych pięciu przystanków na terenie W. Prezydent Miasta W. ponownie rozpatrując sprawę - po wcześniejszym uchyleniu jego postanowienia przez organ II instancji - powołując w podstawie prawnej art. 106 § 5 Kpa oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e i art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - odmówił zmiany zezwolenia.
Zdaniem organu o odmowie uzgodnienia polegającej na wprowadzeniu dodatkowych pięciu przystanków na terenie miasta W. zadecydowała przede wszystkim okoliczność, że w przypadku wprowadzenia dodatkowych przystanków zaproponowanych na terenie W., linia komunikacyjna obsługiwana przez R. W. i A. W. przekształci się z linii pozamiejskiej w linię miejską. Wskazał, że przewóz osób na terenie W. na trasie ul. M. - ul. M. -ul. M. - Plac G. zapewnia przewoźnik wyłoniony w drodze przetargu publicznego - Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o. Dodatkowo podniósł, że część kursów zaproponowanych przez R. W. i A. W. jest zbliżonych do kursów realizowanych przez przewoźnika świadczącego usługi na wałbrzyskiej linii komunikacyjnej miejskiej Nr [...] oraz że zaproponowana opłata za przejazd na odcinku do 3 km będzie niższa od ceny biletu jednorazowego obowiązującego w środkach transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W. Jednocześnie organ poinformował, że nie wnosi uwag do wniosku stron w części dotyczącej ilości kursów, jakie mają być wykonywane na trasie W. – M. – G. Powołał treść art. 22a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podjęcie decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym musi być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej, w której należy uwzględnić m.in. potrzeby przewozowe.
W ocenie organu analizę sytuacji rynkowej zobowiązany jest przeprowadzić Starosta W., który w oparciu o badania potoków pasażerskich może ustalić, czy istnieje konieczność zwiększania ilości kursów na trasie W. – M. - G. Organ wskazał również, iż Starosta powinien jeszcze ustalić, czy wprowadzenie dodatkowych kursów nie będzie stanowić zagrożenia dla innych przewoźników pozamiejskich korzystających z przystanków autobusowych, z których korzysta wnioskodawca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia strony, w którym zakwestionowała ona rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, iż organ uzgadniający zmianę zezwolenia nie jest ograniczony ustawowymi przesłankami, co oznacza że kieruje się wskazaniami wynikającymi z własnej oceny sytuacji w drogowym transporcie osób, jako podmiotu, do którego należą, jako zadania własne, sprawy lokalnego transportu zbiorowego. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez organ I instancji analiza sytuacji w transporcie zbiorowym na linii, w którą zamierza wejść przewoźnik, proponując zwiększenie liczby kursów i przystanków na obszarze miast W., nie budzi zastrzeżeń.
Nie godząc się z ww. postanowieniem R. W. i A. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając ZDiK, że działa z pozycji monopolisty, będąc bezpośrednio zainteresowanym w nie dopuszczaniu konkurencji na rynek, czym skutecznie blokuje dostęp do rynku przewozowego, odmawiając uzgodnienia proponowanych przez nich zmian dotyczących zezwolenia. W ocenie skarżących nie powinno się uzależniać dokonanie zmian zezwolenia od stanowiska strony, która jest bezpośrednio zainteresowana wykluczeniem konkurencji z rynku.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż naruszają one prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Kwestią sporną była ocena legalności wydania przez Prezydenta Miasta W. postanowienia odmawiającego R. W. i A. W. uzgodnienia zmian zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie jest postanowieniem wydawanym w toku współdziałania, na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - przywołanej w dalszych wywodach skrótowo jako Kpa), które podejmuje inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, a zatem postanowienie to należy do kategorii rozstrzygnięć dotyczących istoty sprawy. Postanowienie to po myśli przepisu art. 124 § 1 i § 2 Kpa powinno zawierać m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne z tym, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego musi być zgodna z art. 107 § 3 Kpa zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub – tak jak w tym przypadku – istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający postanowienie.
Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 8 Wydawnictwo C.H. Beck str. 520). Z kolei wadliwością postępowania obok braku uzasadnienia obligatoryjnego czy też niepełności uzasadnienia jest niewątpliwie sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem.
Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Skarżący wystąpili o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w zakresie trzech kwestii: wprowadzenia pięciu kursów w niedzielę, wprowadzenia dwóch dodatkowych kursów od poniedziałku do soboty oraz wprowadzenia dodatkowych pięciu przystanków na trasie W. - G. i G. - W. Prezydent Miasta W. pomimo, iż w osnowie postanowienia stwierdził, że nie uzgadnia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, to w jego uzasadnieniu odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia tylko w zakresie wprowadzenia dodatkowych przystanków, szeroko i wnikliwie swoje stanowisko w tym zakresie uzasadniając, natomiast odnośnie wprowadzenia dodatkowych kursów zajął stanowisko dla strony pozytywne wywodząc, iż " nie wnosi uwag do wniosku R. W. i A. W. w części dotyczącej ilości kursów".
Podkreślić w tym miejscy wypada, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu lecz w jego rozstrzygnięciu. Co oznacza, że przyznanie pewnego uprawnienia stronie w uzasadnieniu postanowienia, przy jednoczesnej odmowie tego uprawnienia w jego osnowie powoduje wewnętrzną sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, skutkując istotną wadliwością aktu.
Wobec powyższego - postanowienie organu I instancji, jak również zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, które utrzymało w mocy wadliwe postanowienie - nie może ostać się w obrocie prawnym.
Godzi się przy tym zauważyć, iż niewątpliwie Prezydent Miasta W. zobowiązany był zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) do rozważenia uzgodnienia zmiany zezwolenia całego wniosku strony tj. w zakresie trzech wnioskowanych przez skarżących kwestii.
Poza tym sam organ wskazał, że na mocy postanowień Statutu (nadanego uchwałą Nr XXXVIII/209/05 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 29 marca 2005 r.) Zarządu Dróg i Komunikacji, rozpatrując wystąpienia Starosty W. dotyczące wniosków przedsiębiorców w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii pozamiejskich przebiegających na terenie Powiatu W. zobowiązany jest uwzględnić komunikację miejską funkcjonującą na terenie W. i S. Z. oraz wpływ, jaki na komunikację miejską będzie miała komunikacja pozamiejska przebiegająca przez te miasta.
Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c oraz 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.