Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. Starosta Kłodzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 16 grudnia 2022 r., nr SKO 4123/10/2022, w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, w odpowiedzi na sprzeciw, wniosło o jego odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw podlegał odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa procesowa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021).
Sąd wskazuje, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowanie rozbieżności judykatury w tym zakresie, w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/15 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).
Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie (tak. m.in. NSA w postanowieniu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1341/21, CBOSA).
W uchwale tej wywiedziono, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można pogląd, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Jak wskazał NSA - na gruncie ustawy powiatowej (tj. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie. Starosta został tu organizacyjnie pominięty. Art. 38 ust. 1 tej ustawy przyznaje jednak staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne.
Mając to na uwadze Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez jednostkę samorządu terytorialnego, którego organ rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16, LEX nr 2190243)
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że Starosta Kłodzki, będący organem (funkcjonalnym) Powiatu Kłodzkiego, wydał w kontrolowanej sprawie w pierwszej instancji decyzję, która to decyzja została uchylona mocą zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. Wobec tego Starosta Kłodzki (jak wskazano w sprzeciwie), czy szerzej Powiat Kłodzki, nie mogą być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.
Na marginesie Sąd wskazuje, że z analizy treści sprzeciwu nie wynika wprost, kto w istocie sprzeciw ten wniósł. Choć jako stronę oznaczono Starostę Kłodzkiego, to już sposób jego podpisania przez dwóch członków zarządu (nie działających z upoważnienia starosty) może sugerować, że w grę wchodzić może jeszcze inny organ – zarząd powiatu, choć w żaden sposób nie zostało to wprost wyartykułowane.
Z tych przyczyn Sąd odrzucił sprzeciw jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu – punkt II postanowienia – Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.