Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2020 r. D. R. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, strona) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r.
Decyzją z dnia (...) czerwca 2020 r. (nr (...)) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona jako osoba korzystająca z tzw. ulgi na start nie może skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek za powyższe miesiące.
Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się do ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dniu 22 czerwca 2020 r. złożyła kolejny (identyczny w treści) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą za okres od marca do maja 2020 r.
Zawiadomieniami z dnia 8 lipca 2020 r. i 27 sierpnia 2020 r. ZUS poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowych terminów na załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 czerwca 2020 r. oraz, że w rozpatrzeniu pozostaje wniosek z dnia 22 czerwca 2020 r.
Decyzją z dnia (...) września 2020 r. (nr (...) organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca do maja 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa COVID-19") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). Organ powołał się na treść przepisu art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19, stanowiącego, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskanych w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Ponadto organ podniósł, że na podstawie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Wskazano, że strona skarżąca nie dopełniła tego obowiązku w ustawowym terminie, składając deklaracje w dniu 28 lipca 2020 r. Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. skarżąca złożyła do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji odmownej z dnia (...) września 2020 r. Decyzją z dnia (...) grudnia 2020 r. organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia (...) września 2020 r. została stronie doręczona w dniu (...) września 2020 r., a zatem termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu (...) października 2020 r. Wobec tego stwierdzono, że złożenie przez stronę powyższego wniosku w dniu (...) listopada 2020 r. było spóźnione.
Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła organowi zaniedbanie i nienależyte wykonywanie jego zadań oraz wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Skarżąca podniosła, że w obliczu pandemii obowiązek zapłaty 1827,42 zł jest dotkliwą karą, zaś aby wyjaśnić jej sprawę, wystarczyło pismo z ZUS informujące o niezłożonych deklaracjach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z dnia (...) czerwca 2020 r. (nr (...)) odmówiono skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za przedmiotowy okres, a skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy (wniosek z dnia 3 czerwca 2020 r.) W trakcie rozpatrywania powyższego wniosku zmieniły się przepisy dotyczące zwolnienia z opłacenia składek i według ZUS istniało prawdopodobieństwo pozytywnego rozpatrzenia wniosku, w związku z czym przedłużano termin na rozpoznanie środka odwoławczego. W dniu 22 czerwca 2020 r. strona złożyła kolejny wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. Dalej organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego została wydana decyzja odmowna z dnia (...) września 2020 r. (nr (...)), w stosunku do której skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z opóźnieniem, zatem słuszne było stwierdzenie uchybienia terminu do jego złożenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Zgłoszenie żądania wszczęcia postępowania, obliguje organ do wstępnego zbadania dopuszczalności podania strony. W szczególności organ winien zweryfikować istnienie przesłanek procesowych zezwalających na wszczęcie postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw dopuszczalności postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, iż w zakresie zgłoszonego żądania strony, nie toczy się już postępowanie w tym przedmiocie. Zawisłość sprawy (lis pendens) należy zaliczyć do przesłanek procesowych negatywnych, której wystąpienie skutkuje tym, iż postępowanie nie może zostać wszczęte.
Zaskarżoną decyzją stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego od decyzji ZUS z dnia (...) września 2020 r., odmawiającej skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., z uwagi na niezłożenie dokumentów rozliczeniowych w ustawowym terminie tj. 30 czerwca 2020 r.
W sprawie skarżąca wniosła w dniu 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia (...) czerwca 2020 r. organ odmówił zwolnienia z opłacania składek za wnioskowany okres. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 5 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu). W dniu 22 czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek wnioskiem o tożsamej treści, co wniosek z dnia 8 kwietnia 2020 r. W dniach 8 lipca 2020 r. i 27 sierpnia 2020 r. ZUS zawiadomił skarżącą o wydłużeniu terminu rozpoznania środka odwoławczego złożonego w dniu 5 czerwca 2020 r. Następnie organ w dniu (...) września 2020 r. wydał decyzję odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, w treści decyzji powołując się na drugi wniosek złożony w sprawie (tj. wniosek z dnia 22 czerwca 2020 r.).
Decyzję doręczono w dniu 19 września 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 17 listopada 2020 r., co nastąpiło bez wątpienia z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wątpliwości Sądu wzbudziły jednak kwestie o szerszym znaczeniu, a mianowicie dotyczące dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w oparciu o kolejny wniosek strony o tożsamej treści. Z tych samych względów wątpliwości rodzi kwestia wydania przez organ w tym postępowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r (tj. decyzji odmawiającej zwolnienia z dnia 3 września 2020 r.) w sytuacji, gdy organ wydał już wcześniej decyzję w tym samym przedmiocie (tj. decyzję – również odmowną - z dnia (...) czerwca 2020 r.), a także każdego kolejnego rozstrzygnięcia, w tym także zaskarżonej w sprawie decyzji odnośnie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W niniejszym postępowaniu na mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W sytuacji złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy ten wniosek nie jest tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wnioskiem złożonym już wcześniej. W sprawie wskutek wniosku skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie, w którym ZUS wydał decyzję odmowną z dnia 1 czerwca 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dacie złożenia kolejnego wniosku, tj. w dniu 22 czerwca 2020 r., decyzja z dnia (...) czerwca 2020 r. nie była jeszcze ostateczna (nie został rozpatrzony wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 czerwca 2020 r.), a zatem postępowanie administracyjne było w toku.
Podkreślić należy, że po wszczęciu postępowania, aż do jego ostatecznego zakończenia, nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ta sama sprawa administracyjna tj. sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
Podjęte przez organ rozstrzygnięcia oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny także znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, tak aby każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie.
Dodać należy, że poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Zdaniem Sądu, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie tej decyzji nie wyjaśnia dostatecznie motywów jej wydania. W treści tej decyzji organ powołuje się na wniesiony przez skarżącą w dniu 22 czerwca 2020 r. wniosek, będący drugim wnioskiem o tożsamej treści oraz podstawie prawnej, co wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek złożony w dniu 8 kwietnia 2020 r., a co do którego postępowanie w sprawie – przynajmniej według treści akt administracyjnych załączonych do sprawy - nie zostało jeszcze wówczas zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Zawartość akt administracyjnych jest jednak zbyt skąpa, aby kwestię tę przesądzić w sposób jednoznaczny.
Jednocześnie lektura decyzji wydanych w sprawie (w tym decyzji zaskarżonej) wprowadza uzasadnioną wątpliwość, czy organ zasadnie wydał drugie już rozstrzygnięcie (po decyzji odmownej z dnia 1 czerwca 2020 r.) w sprawie kolejnego złożonego w tym przedmiocie wniosku, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 61a k.p.a. niedopuszczalne jest już samo wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Ustalenie, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność postępowania z uwagi na fakt toczącego się innego postępowania tożsamego podmiotowo i przedmiotowo, winno prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, nie zaś do jego prowadzenia i wydawania w nim kolejnych decyzji (w tym również zaskarżonej w sprawie decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu).
Rzeczą organu jest zatem wyjaśnienie powyższych kwestii i danie im wyraz w uzasadnieniu, tak aby wskazane wyżej wątpliwości zostały rozwiane.
Podsumowując, w ocenie Sądu podjęte przez ZUS rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymaganiom prawa wynikającym z przepisów prawa, a przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.