Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. (z siedzibą we W., zwanej dalej "spółką") od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (nr [...]) nakładającej na spółkę karę pieniężną w kwocie 3 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogowych krajowych – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.t.d."), punkt 4.1 załącznika do u.t.d. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721, zwanego dalej "rozporządzeniem").
W postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalono, że podczas kontroli pojazdu marki Renault (nr rej. [...]) w dniu [...] r. we W. kierujący pojazdem J. O. okazał kartę dobową opłaty (nr seryjny [...]) przedziurkowaną w polu "dzień" na środku linii rozgraniczającej pola 16-17, a w polu "miesiąc" – lipiec, natomiast w polu "rok" brakowało stosownego przedziurkowania. Stwierdzono również, że wśród widniejących na przedniej szybie samochodu winiet nie było winiety samoprzylepnej o numerze seryjnym odpowiadającym karcie opłaty dobowej, która byłaby ważna w dacie kontroli.
Tak ustalony stan faktyczny stał się podstawą do nałożenia na spółkę kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez opłaty za przejazd po drogach krajowych.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:
- - art. 10 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w kwestii stanowiska organu kontrolnego;
- - art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nieprzeanalizowanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności spółki;
- - art. 77 § 1 w zw. z art. 92a ust. 4 i art. 97 ust. 3 u.t.d. – poprzez niedostateczną ocenę materiału dowodowego, stosownie do postanowień art. 80 k.p.a.;
- - art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 42 ust. 1 u.t.d. i przepisami rozporządzenia – poprzez przyjęcie, że spółka wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach publicznych, mimo znajdowania się winiety w samochodzie;
- - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) – poprzez nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności obywateli, w zw. z art. 22 Konstytucji RP (zasada wolności działalności gospodarczej).
Organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu spółki, stwierdzając przy tym, że stan faktyczny ustalony w rozpatrywanej sprawie odpowiadał sytuacji opisanej w art. 92 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 u.t.d. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji), punktem 4.1 załącznika do u.t.d. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, powtarzając w istocie zarzuty z odwołania, a mianowicie naruszenie:
- - art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów oraz wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego;
- - art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy;
- - art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 42 ust. 1 u.t.d. i przepisami rozporządzenia – poprzez przyjęcie, że spółka wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach publicznych, mimo znajdowania się winiety w samochodzie;
- - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) – poprzez nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności obywateli, w zw. z art. 22 Konstytucji RP (zasada wolności działalności gospodarczej).
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując ustalenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze indywidualnych aktów administracyjnych zgodnych z prawem, ponieważ została wydana bez rozpatrzenia istotnej dla wyniku postępowania okoliczności, a mianowicie możliwości zastosowania instytucji przewidzianych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), co przeczy regule proceduralnej wyprowadzonej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Według art. 92a ust. 4 u.t.d., postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Stosownie zaś do dyspozycji art. 93 ust. 7 u.t.d., przepisów o nałożeniu kary pieniężnej na wykonującego przewóz drogowy (tj. art. 93 ust. 1-3 u.t.d.) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji organ właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Odpowiednikiem przywołanych uregulowań w znowelizowanej od dnia 1 stycznia 2012 r. u.t.d. jest art. 92c ust. 1 (art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 244, poz. 1454), według którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 (podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie), na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
- 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, by organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie odniosły się do wyjątkowych unormowań określających szczególne przesłanki niewszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub umorzenia wszczętego już postępowania w takiej sprawie. Brak zbadania i rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności umożliwiające zniesienie (przybierającej formę kary pieniężnej) odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz – zwłaszcza, że w odwołaniu skarżąca spółka wskazywała wprost na art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. – stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Różne może być bowiem zakończenia sprawy, a to zależnie od ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek ujętych w przywołanych unormowaniach.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie wypełnienie luki dostrzeżonej przez Sąd.
Z tych względów, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.