Uzasadnienie
Skarżący S. W. wniósł skargę na czynność Samorządu Województwa D.;, podjętą w dniu [...] lutego 2014 r., odmawiającą na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) przyznania pomocy na realizację operacji: "[...]."
W uzasadnieniu odmowy Samorządu podano, że wnioskodawca jest osobą fizyczną, która nie wykonuje i nie zamierza wykonywać działalności gospodarczej, a więc pomoc takiej osobie może polegać wyłącznie w zakresie aktywności społeczności lokalnej przez promocję i organizację lokalnej kulturalnej lub aktywnego trybu życia, z wyłączeniem remontu i budowy mieszkalnych, lub zachowania lub oznakowania lokalnego dziedzictwa kulturowego go przez kultywowanie lokalnych tradycji, obrzędów i zwyczajów, języka regionalnego i gwary, tradycyjnych zawodów i rzemiosła.
W skardze, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania – zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że projekt realizowany przez skarżącego nie jest związany z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a nadto zarzucono naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, że prowadzona przez skarżącego działalność rolnicza nie jest działalnością gospodarczą.
Argumentowano na poparcie żądań skargi, że - wbrew nieprawidłowym ustaleniom organu - skarżący prowadzi działalność rolniczą w zakresie uprawy zbóż, korzysta też z dopłat na prowadzenie gospodarstwa rolnego, od 2008 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolno-rybackiego podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej i posiada numer REGON. Na dowód tych twierdzeń skarżący dołączył do skargi kopie m.in.: stosownych zaświadczeń o dokonanych wpisach i nadanych numerach REGON oraz producenta rolnego, decyzji Prezesa KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wywodzono, że działalność rolnicza skarżącego jest zarazem działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz orzecznictwa sądowego, w szczególności uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1618/06, jak i w świetle stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprezentowanego w pismach z [...] maja 2011 r. ([...]) i z [...] lipca 2011 r. ([...]).
W odpowiedzi instytucja zarządzająca - Samorząd Województwa Dolnośląskiego - wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że ani cytowana wyżej ustawa ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.1163 ze zm.) nie definiują pojęć "rolnik" i "osoba prowadząca działalność gospodarczą", natomiast treść art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych (...), rybactwa śródlądowego (...), a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów (...).
Dalej zauważono, że osoby fizyczne, które prowadzą działalność gospodarczą co do zasady winny dokonać rejestracji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Podstawową kwestią dla osoby weryfikującej wniosek o przyznanie pomocy jest odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawca jest przedsiębiorcą w znaczeniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a tym samym, czy wpisana jest do CEIDG lub czy podlega zwolnieniu od obowiązku takiego wpisu. Jeżeli więc osoba taka jest rolnikiem, ale jednocześnie nie jest przedsiębiorcą w ujęciu tej ustawy – to znaczy, ze jest osobą fizyczną.
Z tych względów odmówiono udzielenia pomocy, o co wnioskował skarżący we wniosku z dnia 26 czerwca 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu lub czynności zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i z prawem procesowym.
Skarżący złożył do instytucji zarządzającej wniosek o przyznanie pomocy w ramach Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla małych projektów." Wniosek dotyczył przyznania pomocy na operację budowy małej infrastruktury turystycznej- średniej wiaty grillowej, zadaszenia z grillem przy łowisku oraz tablicy informacyjnej dla kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego.
W tej sytuacji zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.; zwana dalej w skrócie również "ustawą").
Stosownie do art. 22 ust. 4 wskazanej ustawy, w przypadku poinformowania wnioskodawcy o odmowie przyznania pomocy przysługuje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Delegacja ustawowa do wykonywania przez samorząd województwa zadań instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich, w tym przyznawania pomocy objętej wnioskiem, zawarta została w art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy.
Stosownie do art. 29 ustawy właściwy Minister do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki dotyczące wniosków i przyznawania pomocy. Działając na podstawie przywołanej delegacji ustawowej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 8 lipca 2008 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2008, Nr 138, poz.868 ze zm.; dalej przywoływane jako "rozporządzenie").
Jak stanowi § 2 rozporządzenia - o pomoc na operacje, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwane dalej "małymi projektami", może ubiegać się podmiot będący:
- 1) osobą fizyczną, która:
- a) jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej,
- b) jest pełnoletnia,
- c) ma miejsce zamieszkania na obszarze objętym lokalną strategią rozwoju, zwaną dalej "LSR", lub wykonuje działalność gospodarczą na tym obszarze albo
- 2) osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, którym ustawy przyznają zdolność prawną, jeżeli posiadają siedzibę na obszarze objętym LSR lub prowadzą działalność na tym obszarze, z wyłączeniem województwa.
Według § 3 ust. 2 rozporządzenia pomoc na małe projekty jest przyznawana:
- 1) podmiotowi, o którym mowa w § 2;
- 2) jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu;
- 3) do wysokości limitu dostępnych środków, który jest określony w informacji o możliwości składania wniosków o przyznanie pomocy na małe projekty za pośrednictwem lokalnej grupy działania wybranej do realizacji LSR, zwanej dalej "LGD".
W świetle zaś § 3 ust. 3 - pomoc jest przyznawana podmiotowi, o którym mowa w § 2 pkt 1, jeżeli mały projekt jest związany z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą albo z działalnością gospodarczą, którą ten podmiot planuje podjąć, chyba że będzie realizowany wyłącznie w zakresie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia w pkt 2 lit. a lub pkt 5 lit. c.
Podejmując czynność odmowy skarżącemu pomocy finansowej organ uznał, że prowadzenie działalności rolniczej nie stanowi działalności gospodarczej w ujęciu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem brak jest spełnienia przesłanki z § 3 ust.3 rozporządzenia.
Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 672) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Według art. 3 - przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 120, poz. 690 i Nr 171, poz. 1016).
W kwestii kwalifikowania działalności rolniczej jako działalności gospodarczej, na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak trafnie zarzucono w skardze, wypowiadał się wielokrotnie (w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, w wyrokach: z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08, z 29 sierpnia 2008 r. sygn. II OSK 1618/06, z 29 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1633/14, z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 785/14) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazując, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy (lekarza czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych grup zawodowych nie ma wątpliwości, iż jest to działalność gospodarcza.
Czynienie zatem różnicy pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a inną działalnością zawodową, skoro obie charakteryzują się tymi samymi cechami (zarobkowa, zorganizowana i ciągła) nie ma uzasadnienia z uwagi na art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa się co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów.
Trzeba przyjąć, że jest to pogląd aktualnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują także judykaty wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: np. wyroki WSA - w Bydgoszczy z 18 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 107/14, w Warszawie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 521/14, w Poznaniu z 6 września 2013 r., sygn. II SA/Po 590/13). Nie ma znaczenia, że został sformułowany zasadniczo w związku z problematyką stosowania art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Brak jest bowiem przesłanek by przy braku zdefiniowania pojęcia "działalności gospodarczej" w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tudzież w powołanym rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, stosować przy wykładni systemowej zewnętrznej, czyli z odwołaniem się do definicji działalności gospodarczej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej – innego sposobu rozumowania.
W tej sytuacji czynność odmowy przyznania pomocy – jako opierającą się na nieprawidłowej wykładni prawa materialnego - należało uznać za bezskuteczną na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.