Uzasadnienie
W wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 1003/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie skargi D. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O. P. dotyczącej bezczynności Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy:
- I. stwierdził, bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 października 2018 r.;
- II. zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- III. stwierdził, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- IV. przyznał od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł;
- V. oddalił dalej idąca skargę;
- VI. zasądził od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Dnia 26 lutego 2020 r. doręczono organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami sprawy.
W dniu 20 lutego 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącego do wykonania wyroku.
W dniu 20 lipca 2020 r. do organu wpłynęła skarga cudzoziemca na niewykonanie prawomocnego wyroku (Sygn. akt III SAB/Wr 1003/19) przez Wojewodę D. dotyczącego postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: 1.na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wykonania wyroku;
2.na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 2.000 zł;
- 4. na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł;
- 5. na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie uprawnienia strony w postaci możliwości udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę;
- 6. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych
- 7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Decyzją z dnia [...] organ udzielił skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy do dnia 31 lipca 2021 r.
Pismem z dnia 18 marca 2020 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o wskazanie konta bankowego, celem zapłaty sumy pieniężnej przyznanej w ww. wyroku przez Sąd. W odpowiedzi, która wpłynęła do organu dnia 23 kwietnia, strona skarżąca podała numer konta.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu tego, że przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku nie doszło do prawidłowego wezwania organu do wykonania wyroku. W ocenie organu wezwanie to było przedwczesne bowiem złożone zostało przed doręczeniem przez Sąd akt organowi oraz, podpisał się pod nim A. W., który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym, a co do którego umocowania organ miał uzasadnione wątpliwości w związku z niedołączeniem do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa wbrew wymogom art. 33 § 3 k.p.a. Ewentualnie w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym rzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Zdaniem Sądu celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności.
W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).
Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że zgodnie z powołanym wyżej art. 154 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącego, które wpłynęło do organu 20 lutego 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku. W ocenie Sądu okoliczność, że wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 6 dni później, dla spełnienia warunku wniesienia skargi nie ma istotnego znaczenia.
Wbrew twierdzeniom organu skarżący działał w postępowaniu przez pełnomocnika A. W., o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych pierwsze pismo A. W. z dnia 19 października 2018 r., z którego wynika, że dołączone zostało do niego pełnomocnictwo oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kierowanie całej korespondencji organu w prowadzonym postępowaniu do tej osoby. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo znajdowało się w aktach sprawy, zatem kwestionowanie przez organ na etapie obecnej skargi tego pełnomocnictwa, a właściwie jego treści jest niezrozumiałe.
Bezspornie również wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 1003/19 tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność Wojewody D. i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 1003/19 wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 26 lutego 2020 r. r. (data prezentaty organu). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg terminu załatwienia sprawy. Wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu termin upłynął zatem w dniu 27 marca 2020 r. Tymczasem Wojewoda D. załatwił przedmiotową sprawę, wydając skarżącemu decyzję w dniu [...] tj. po prawie pięciu miesiącach po wyznaczonym terminie. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, to w rozpoznawanej sprawie brak dowodów na to, by przed 20 sierpnia 2020 r. organ podejmował czynności wpływające na bieg terminu do wykonania wyroku.
Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy miała, zdaniem Sądu, charakter rażący nawet uwzględniając fakt, że od 31 marca do 23 maja 2020 r., nastąpiło zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Organ dopiero po trzech miesiącach od ustania zawieszenia biegu terminów procesowych wydał decyzję.
Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną Sąd na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący (pkt II wyroku) oraz był na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a zobowiązany orzec o wymierzeniu organowi grzywny, której wysokość (300 zł) miarkował mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kwoty 6.000 zł, z uwagi na to, że w skardze żądania tego nie poparto żadnym uzasadnieniem. Jak bowiem podkreśla się w literaturze i orzecznictwie – i który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a suma pieniężna poza rolą dysyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie.
Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawiera natomiast żadnej argumentacji w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID-19 orzekł, jak w sentencji wyroku.