Uzasadnienie
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. w siedzibie przedsiębiorcy A sp. z o.o. we Wrocławiu D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] kwietnia 2019 roku wydał decyzję administracyjną o numerze [...], którą nałożył na wymienionego przedsiębiorcę transportowego karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych. Organ działał w oparciu o art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, z późn. zm.), zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole przeprowadzonej kontroli. W treści uzasadnienia Organ wskazał na szereg stwierdzonych uchybień polegających m.in. na:
- - skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego załogi pojazdu,
- - skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego,
- - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone,
- - skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego,
- - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin,
- - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,
- - niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku.
Podczas kontroli nie okazano dokumentu (wykresówki, wydruku, karty dziennej) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W treści uzasadnienia decyzji wskazano także na kolejne uchybienie, polegające na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że brak w sprawie podstaw do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wymienione naruszenia. Organ wskazał mianowicie, że zgodnie z art. 12 unijnego rozporządzenia 561/2006 - pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju - kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 - 9 rozporządzenia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku.
Kierowca ma jednak wskazać powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy - najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Strona zaś nie przedstawiła wydruków na potwierdzenie zaistniałych naruszeń, co uniemożliwia ich wytłumaczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami (k. 13 uzasadnienia). Organ nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, których zastosowanie pozwoliłoby przedsiębiorcy na uniknięcie odpowiedzialności. Podkreślił on mianowicie, że stosowanie art. 92c powołanej ustawy wymaga zaistnienia zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych, a nie wynikających z braku właściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego lub niewłaściwego doboru pracowników (k. 14 uzasadnienia). Co do braku podstaw do zastosowania art. 92b organ stwierdził, że w zakresie jego zastosowania nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkimi ingerencjami w jego działanie, w tym również polegające na niezarejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.
Organ stwierdził ponadto, że bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów w sytuacji, gdy zdarzały się już podobne naruszenia nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na ich powstanie, a naruszenia te nastąpiły na skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie był w stanie przewidzieć (k. 16 uzasadnienia).
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A sp. z o.o. z siedzibą we W., podnosząc naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W petitum odwołania przedsiębiorca wniósł zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania przedsiębiorca wskazał, że naruszenia norm odnoszących się do czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę oraz jego odpoczynku miały miejsce w czasie przepraw promowych do Wielkiej Brytanii. Wynikały one – jego zdaniem – z przymusowych czynności wykonywanych na polecenie służb przez kierowców w portach po jednej i drugiej stronie przeprawy, koniecznych dla zapewnienia bezpieczeństwa pojazdów i ładunków. W treści odwołania podniesiono także, że statki odpływają z portu dwa razy na dobę oraz że zdarzają się opóźnienia w jego funkcjonowaniu, które mają wpływ na przebieg prawidłowego odpoczynku przez kierowców.
Wskazano nadto na występujące na trasie przejazdu braki infrastrukturalne oraz konieczność unikania odpoczynków na terenie Anglii, w której dochodzić ma do aktów wandalizmu i kradzieży – przy jednoczesnej bierności tamtejszych służb. Odwołujący się wskazał nadto – w kontekście naruszenia polegającego na nieudostępnieniu danych z tachografu - że nie wie, co stało się z tymi danymi, albowiem zostały one zgrane na nośnik elektroniczny, a organ nie potrafił go odczytać, nie stwierdzając przy tym w treści decyzji, czy wadliwy był sam nośnik, czy czytnik używany przez kontrolującego.
Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2019 roku ([...]) uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zarzuty podniesione przez stronę w treści odwołania są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji w treści uzasadnienia wskazał na treść art. 9 rozporządzenia (WE) 561/2006, stanowiącego wyjątek od zasady nieprzerwanego odpoczynku w wymiarze 9 godzin na dobę w sytuacji, gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny czas odpoczynku. Wówczas możliwe jest przerwanie tego okresu, ale nie więcej niż dwukrotnie, i to czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Warunkiem koniecznym zastosowania powyższej regulacji jest jednak posiadanie przez kierowcę koi. Organ podkreślił jednocześnie, że skarżący nie przedstawił dowodów na spełnienie powyższych warunków, a nadto zastosowaniu wskazanej regulacji sprzeciwia się rozmiar naruszenia czasu pracy.
Ponadto organ II instancji wskazał na błędną interpretację przez odwołującego się przepisów dotyczących odbierania odpoczynków dobowych przez kierowców. Spóźnienie odpoczynków dziennych lub ich przymusowe przerywanie jest niedozwolonym skracaniem odpoczynków dobowych. Zbyt późne rozpoczęcie odbierania odpoczynku powoduje w konsekwencji, że w danej dobie kierowca nie odbierze prawidłowo pełnego odpoczynku, co stanowi naruszenie prawa i podlega sankcji pieniężnej. Organ II instancji nie znalazł także postaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych (art. 92b i 92c) ustawy o transporcie drogowym. Wskazał on, że podmiot wykonujący transport na zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy. Organ stwierdził, że do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych konieczne jest, aby pracodawca stosował efektywne środki dyscyplinujące wobec pracowników nieprzestrzegających obowiązujących norm.
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę wniósł A sp. z o.o. z siedzibą we W. Decyzji tej zarzucił:
- 1) naruszenie art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji pomimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie ustalonym uprzednio stanie faktycznym, nie dokonując należytej, a jednocześnie niezależnej oceny ustalonego po kontroli w przedsiębiorstwie stanu faktycznego, jak i prawidłowej kwalifikacji zastosowanych w decyzji organu I instancji przepisów,
- 3) naruszenie art. 9 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez pominięcie odstępstwa w sytuacji, gdy z analiz aktywności kierowcy i okazywanych w toku kontroli dowodów bez wątpliwości wynikały okoliczności związane z przeprawami promowymi,
- 4) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z przepisami rozporządzenia Rady (UE) nr 561/2006 i 165/2014 poprzez ograniczenie czynności dowodowych zmierzających jedynie do zbadania poprawności wykonywania przewozów drogowych z całkowitym pominięciem okoliczności, w których ustawodawca unijny dopuszcza odstąpienie od stosowania określonych przepisów,
- 5) art. 11 i zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny akt sprawy,
- 6) art. 136 k.p.a. bowiem uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy takiego postępowania nie przeprowadził, gdy w okolicznościach sprawy wezwanie strony o dodatkowe dowody było niezbędne,
- 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a także przez brak rozpatrzenia przepisów art. 92b i 92c oraz orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepianych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł kilka kwestii. Po pierwsze, stwierdził on, że w toku postępowania całkowicie pominięto jego wyjaśnienia dotyczące okoliczności, w jakich doszło do nieokazania kontrolującemu danych z tachografu. Mianowicie skarżący podniósł, że dane z tachografu zostały wczytane na elektroniczny nośnik przed sprzedażą pojazdu w dniu [...] grudnia 2018 roku i nośnik ten został okazany do kontroli. Skarżący wskazał, że nie wie z jakiej przyczyny nie udało się kontrolującemu nośnika tego otworzyć. Co więcej – zwrócił się on z prośbą o przekazanie danych z tachografu do nabywcy pojazdu mieszkającego w Iraku, co jednak nie przyniosło rezultatu.
Tym samym – w ocenie skarżącego – zrobił on wszystko, co mógł zrobić by wywiązać się ze swoich obowiązków wynikających z kontroli. Nie jest prawdą, że nie udostępnił on kontrolującemu odpowiednich danych – istotnie bowiem udostępnił je, ale z przyczyn od niego niezależnych nie udało się ich odczytać. Wobec powyższego skarżący uważa, że i w tym zakresie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podniósł także, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zlecenie wykonania stosownej analizy na podstawie danych z kart kierowcy i dostarczonych z GPS raportów dziennych pojazdu. Tymczasem organ II instancji takiego postępowania niesłusznie nie przeprowadził.
Po drugie, skarżący podniósł, że już w toku kontroli w przedsiębiorstwie okazywał dokumenty wskazujące na fakt przepraw i właściwe organizowanie przewozów oraz potwierdzające sytuacje, w jakich kierowcy – mimo prawidłowych zachowań - podlegali tego rodzaju okolicznościom, których nie można było przewidzieć i które skutkowały naruszeniem obowiązujących kierowców norm czasowych. Jak stwierdził dalej – opisywał on wówczas "szczególną specyfikę portową w portach" oraz przymusowe czynności dokonywane przez kierowców na polecenie służb – po jednej i po drugiej stronie przeprawy – w celu zapewnienia bezpieczeństwa pojazdów oraz ładunków.
Skarżący stwierdził, że organ II instancji nie odniósł się, nie ocenił i nie rozpatrzył przestawionej w odwołaniu argumentacji w powyższym zakresie. Brak rozpatrzenia wniosków i wątpliwości skarżącego uniemożliwia mu - w jego ocenie – korzystanie z jego "prawa do obrony" oraz stanowi naruszenie art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. Dalej skarżący stwierdził, że w wielu przypadkach do naruszeń norm czasowych doszło w wyniku dokonywania przez kierowców podjazdów na polecenie służb portowych, zaistniałych okresów oczekiwania na statek oraz samej przeprawy portowej, w której niejednokrotnie kierowca nie odznaczył, nieprawidłowo operując selektorem aktynowości.
W związku z tym konieczne było – jak wskazuje skarżący – ustalenie charakteru okresów pracy kierowców i doprecyzowanie opisu ujawnionych w protokole kontroli naruszeń, ze względu na niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu oraz ze względu na czynniki wynikające z działalności samego promu. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się do przedstawionej przez skarżącego w treści odwołania argumentacji w tym zakresie. Skarżący podniósł, że w postępowaniu administracyjnym istnieje obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czemu organy wydające decyzji miały nie sprostać. Organ II instancji zaś nie odniósł się do zgłaszanej w odwołaniu okoliczności, że najczęściej pojawiającą się nieprawidłowością było "spóźnienie rozpoczęcia odpoczynków nocnych, a nie ich skracanie". Spóźnienie promu o dwie lub kilka godzin jest jednak okolicznością, której przedsiębiorca – jak sam uważa - nie mógł przewidzieć i na którą nie miał wpływu.
Skarżący w części końcowej skargi podniósł, że rozstrzygnięcie organu II instancji automatycznie powtórzyło argumentację organu niższego stopnia, a poczynione ustalenia miały charakter dowolny i zostały dokonane w oderwaniu zarówno od zgromadzonego, jak i zawnioskowanego materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organy zrezygnowały z przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jego zdaniem brak jakichkolwiek wątpliwości co do istniejącego stanu faktycznego oraz stanu prawnego, a on sam wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności, nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, za naruszenie obowiązków związanych z prowadzeniem przez niego przedsiębiorstwa transportowego wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) oraz wskazane przez organy administracji przepisy prawa unijnego regulujące kwestię transportu drogowego, w tym rozporządzenie 561/2006. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Obowiązki lub warunki przewozu drogowego, o których mowa powyżej, precyzuje zaś art. 4 pkt 22 u.t.d., definiujący je jako obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz z innych, wymienionych tam aktów prawa krajowego i wspólnotowego, w tym rozporządzenia 561/2006 (vide: art. 4 pkt 22, ppkt b. u.t.d).
W dniu [...] lutego 2019 r. na podstawie upoważnienia D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. Kontrolą objęto okres od dnia [...] lutego 2018 r. do dnia [...] lutego 2019 r. Zakres kontroli obejmował przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z okazanymi dokumentami, przedsiębiorstwo w okresie kontroli zatrudniało 2 kierowców.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin, naruszenie polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin, naruszenie polegające na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku, naruszenie polegające na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, naruszenie polegające na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz naruszenie polegające na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Jak stanowi natomiast art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, zatrudnionych lub pozostających w jego dyspozycji w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać m.in. przepisów tego niniejszego rozporządzenia. W tym celu przedsiębiorstwo wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania tych przepisów.
Z kolei wedle art. 33 rozporządzenia 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów.
Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d.
W myśl art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: (1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia 561/2006, rozporządzenia 165/2014, umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; (2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia 561/2006 lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Z kolei według art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli m.in.: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt.1).
Wykazanie okoliczności wymienionych w tych przepisach ciąży na osobie chcącej uwolnić się od odpowiedzialności. Dlatego nie jest obowiązkiem organu prowadzenie w tym zakresie z urzędu postępowania wyjaśniającego. Regulacja zawarta w czytanych łącznie art. 92b i art. 92c u.t.d. prowadzi do wniosku, że dla zwolnienia z odpowiedzialności za stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia, skarżący winien zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, a naruszenie wyżej powołanych przepisów przez kierowcę musiałoby być wynikiem takich zdarzeń i okoliczności, na których powstanie, nie miał on wpływu, lub których nie mógł przewidzieć. Dopiero wówczas spełnione zostałyby ustawowe przesłanki zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności naruszenie przepisów regulujących zasady transportu drogowego, która zbliżona jest do odpowiedzialności ukształtowanej na zasadzie ryzyka.
Aby więc uwolnić się od odpowiedzialności, przedsiębiorstwo transportowe powinno wykazać, że pomimo zachowania należytej staranności, nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów transportu drogowego. W dyspozycji art. 92c u.t.d. nie mieszczą się więc sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy. Kwestie doboru pracowników (tzw. ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji przywołanych wyżej przepisów, a rzeczą przedsiębiorcy jest należyty dobór osób z nim współpracujących, odpowiednie ich przeszkolenie, a następnie właściwe kontrolowanie wykonywanej przez nich pracy. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą działały dyscyplinująco na kierowców. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09. dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W gestii obowiązków przedsiębiorcy leży zatem takie zaplanowanie wykonywanego przewozu, aby był on zgodny z obowiązującymi wymogami prawnymi dotyczącymi czasu pracy kierowców. Okolicznościami uzasadniającymi naruszenia czasu pracy nie mogą być co do zasady np. brak miejsca parkingowego, konieczność podjazdu w celu załadunku, opuszczenie miejsca parkowania przez kierowcę na polecenie Policji i przerwanie odpoczynku, czy też nieuwaga kierowcy skutkująca niewłączaniem przełącznika w urządzeniu rejestrującym czas pracy kierowcy lub błędy w obsłudze tego urządzenia.
W niniejszej sprawie nie wykazano również aby zostały spełnione przesłanki opisane art. 92c u.t.d., tj. aby do stwierdzonych naruszeń doszło wskutek nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń, a sam skarżący dołożył należytej staranności (tj. uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać), organizując przewóz. Wskazane w ww. przepisie przesłanki egzoneracyjne odnoszą się przy tym do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć.
Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni je podziela (por.m.in.: wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10, wyrok WSA w Lublinie z 13 marca 2012 r., III SA/Lu 738/11, wyrok WSA Krakowie z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11 - dostępne w CBOSA).
Zgodzić należy się przy tym z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej sytuacji nie można kwalifikować w kategoriach braku wpływu, czy jako okoliczności, której nie można przewidzieć, zważywszy na opisany powyżej obowiązek przedsiębiorcy organizowania kierowcy pracy w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. W konsekwencji wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów transportu drogowego. Brak zastosowania przez skarżącego w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go, tym bardziej, że nie wykazał on skutecznie należytej dbałości o osiągnięcie ww. celu. W niniejszej sprawie strona skarżąca odnośnie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia popełnione przez kierowców, do których doszło w związku z wykonywaniem przewozów z wykorzystaniem przepraw promowych wskazuje, że doszło do nich w wyniku zdarzeń, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć np. spóźnienie.
Z przytoczonej przez skarżącego argumentacji można wywnioskować, że przedsiębiorca w wyniku prowadzonej działalności jest świadomy opóźnień promów oraz zdaje sobie sprawę z występujących trudności ze znalezieniem bezpiecznego miejsca odpoczynku kierowcy. W ocenie Sądu, przedsiębiorca powinien uwzględnić powyższe okoliczności przy planowaniu czasu pracy kierowcy, tak, aby nie dochodziło do jego naruszeń.
Odnosząc się do zarzutów strony odnośnie naruszenia art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 także brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Przepis art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi wyjątek, który dopuszcza odstępstwa od ogólnych przepisów (art.
8) w przypadku, gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku. Wówczas kierujący może przerwać ten okres nie więcej jednak niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Przepis ten zawiera istotny do spełnienia warunek, by kierowca mógł skorzystać z tej regulacji mianowicie, by podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku miał on na promie do dyspozycji koję. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, strona skarżąca nie przedstawiła dowodów na spełnienie powyższego wymogu. Stwierdzone naruszenia czasu pracy kierowców nie pozwalają na zastosowanie tego odstępstwa. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skarżącego w tym zakresie uznać należy za niezasadne.
W ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe ustalenia i ocenę organu odwoławczego w zakresie stwierdzonych naruszeń polegających na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień (lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). To ta kategoria naruszeń była najliczniejsza i rzutowała wprost na wysokość możliwej do wymierzenia stronie kary łącznej do ograniczonej ustawowo kwoty.
Ponadto art. 33 ust. 2 tego rozporządzenia określa obowiązki przedsiębiorcy w zakresie przechowywania wykresówek i wydruków. Z treści tego przepisu wynika, że przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1412), pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie:
- 1) zapisów na wykresówkach;
- 2) wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;
- 3) plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;
- 4) innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub
- 5) rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4.
Ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca: 1) udostępnia kierowcy na jego wniosek;
- 2) przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego (art. 25 ust. 2 powołanej ustawy).
Do obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego firmę przewozową należy także okazanie kontrolującym dokumentów potwierdzających sposób wykorzystania kierowcy i pojazdu w każdym dniu – dotyczy tego lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Powyższe, jak też w pozostałych przypadkach, podmiot prowadzący przewozy ma wykazać wykresówką, kartą kierowcy, wydrukiem z tachografu lub dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu.
Skarżący w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie rzeczywiście nie przedstawił wyżej wymienionych danych. Przedsiębiorca okazał do kontroli plik z danymi pobranymi z tachografu z dnia [...] czerwca 2018 r. Strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] grudnia 2018 r. zbyła pojazd o numerze rejestracyjnym [...] wraz z danymi zawartymi w tachografie cyfrowym. Po dokonaniu porównania danych cyfrowych z tachografu cyfrowego oraz danych z karty kierowcy, ustalono, że strona skarżąca nie przedłożyła danych z tachografu za okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. (data zbycia pojazdu) tj. łącznie 142 dni, w których kierowca zatrudniony w przedsiębiorstwie prowadził sprzedany pojazd.
Ponadto strona skarżąca wskazała, że kontaktowała się z nowym właścicielem sprzedanego pojazdu w celu odzyskania danych z tachografu cyfrowego, jednak w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód potwierdzający powyższe twierdzenia. Strona skarżąca jako przedsiębiorca transportowy wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy, powinna być świadoma obowiązku uregulowanego w lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. i przed sprzedażą pojazdu powinna zabezpieczyć dane z tachografu cyfrowego na wypadek kontroli w formacie umożliwiającym ich odczytanie.
Zauważyć przy tym należy, że orzekającemu w sprawie organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym tych wywiedzionych na poparcie skargi. Wydana bowiem w sprawie decyzja oparta została na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przeciwstawne temu wnioskowi twierdzenia skarżącego nie zastały w żaden sposób sprecyzowane przez wskazanie dowodów, które w jego ocenie należałoby dodatkowo przeprowadzić, toteż brak jest możliwości szczegółowego odniesienia się do wywiedzionego w tym zakresie zarzutu, tym bardziej, że materiał dowodowy, w ocenie sądu był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, w tym tych mających znaczenie z punktu stosowania art. 92c u.t.d.
W kontrolowanej sprawie organ II instancji właściwie ocenił cały zebrany i kompletny materiał dowodowy, w tym zgodnie zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez niego materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem.
W ocenie Sądu organ nie naruszył zarzucanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy stwierdzić, że strona skarżąca brała czynny udział na każdym etapie postępowania mając pełną możliwość wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także mając prawo do składania żądań i przedstawiania własnych twierdzeń i dowodów. Strona została zawiadomiona przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania w sprawie (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.), które zawierało pouczenie o przysługujących stronie postępowania prawach oraz wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
Zauważyć należy przy tym, że inna, aniżeli skarżącego ocena przez organy stanu faktycznego nie może świadczyć o naruszeniu przez te organy zasad: praworządności, zaufania do organów czy prawdy materialnej, określonych w art. 6-8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Należy wyjaśnić, że z zasady prawdy materialnej wynika dla organów obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 7 k.p.a. Uzupełnieniem tej zasady jest skierowany do organów administracji obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. – tzw. zasada zupełności), do czego Sąd nawiąże jeszcze w dalszej części uzasadnienia. Zadaniem tych organów jest, więc takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby odpowiadał on rzeczywistości.
Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale także ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ dokonuje natomiast na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 80 k.p.a.). Przy czym rozpatrzeniu podlegają nie tylko poszczególne dowody odrębnie, lecz wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W efekcie, wyniki ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, która wg przepisu art. 107 § 3 k.p.a. powinna zawierać w szczególności - wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. To właśnie jest istotny element realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania stron postępowania administracyjnego (art. 11 k.p.a.).
Zdaniem Sądu organ nie uchybił powyższym zasadom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokładając starań, by dokładnie ustalić – obszerny i dość złożony - stan faktyczny w niniejszej sprawie, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy przyjąć, że dla potrzeb wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zebrany materiał dowodowy jest kompletny i – w świetle powyższych wyjaśnień – dawał organowi podstawę do podjęcia ustaleń co do stwierdzenia przez stronę skarżącą obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym i aktów prawa wspólnotowego regulujących obowiązki przewoźnika drogowego i zasady wykonywania transportu drogowego oraz przyjęcia stanowiska, że strona skarżąca nie spełnienia przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c ustawy, dających organom możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ, prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/16,).
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 127 k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznania sprawy, tj. ponowna ocena czy w sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy i wnikliwa ocena tego materiału dowodowego, wskazanie jaki stan faktyczny w sprawie przyjęto za udowodniony i zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał ponownego rozpoznania sprawy i odniósł się do formułowanych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Tym samym nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania.
W wyniku dokonanej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych też powodów sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).