Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. A. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miast L. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ulicy Ł. w L., na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...] T., w związku z budową myjni samochodowej na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...] T. Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w L. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2018 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w ww. pasie drogowym. We wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną skarżący powołał się na przyczynę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako strona postępowania dot. wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy.
Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta L.zawiadomił skarżącego o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu w ww. pasie drogowym..
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił uchylenia decyzji z [...] października 2018 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu w ww. pasie drogowym. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że na wniosek K. C., reprezentującego inwestora P. J., decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta L. wyraził zgodę na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ulicy Ł. w L., na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...] T., w związku z budową myjni samochodowej na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...]T.. Po wznowieniu postępowania organ I instancji dokonał analizy statusu skarżącego jako strony objętej wnioskiem postępowania i stwierdził, że zgodnie z art 28 k.p.a. stroną tego postępowania jest właścicielka działki nr [...] – P. J. Wskazał również, iż w orzecznictwie NSA i w doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.
Dalej organ wyjaśnił, że budowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze. zm. – dalej: u.o.d.p.) ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Z art. 29 u.o.d.p. nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd.
Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu.
Od decyzji tej skarżący wywiódł odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji - w pierwszej kolejności przywołał przepisy art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a) - i wskazał (w szczególności), że stosując instytucję prawną wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy ustalić przymiot strony postępowania, przy czym pojęcie strony, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14).
Dalej organ II instancji przywołał art. 29 u.o.d.p. z którego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 29 ust. 1). Według art. 29 ust. 3 ustawy, zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust 1 wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
- 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
- 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:
- a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane,
- b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
- 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.
Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).
Na tle powyższych przepisów organ II instancji wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie pomiędzy organem a odwołującym jest kwestia czy skarżącemu, jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości względem działki, której dotyczy przedmiotowe zezwolenie na zjazd przysługuje przymiot strony, a w konsekwencji, czy uprawniony jest do żądania uchylenia decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. W ocenie Kolegium skarżący takiego przymiotu nie posiada. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.o.p.d, zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze. zm.) dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Uzyskanie zatem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych, co wynika z art. 29 ust. 1 u.o.p.d.. Przepis ten ogranicza zatem krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 180/16). Na poparcie powyższego Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 743/14, wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1483/17, wyrok WSA w Lublinie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 37/18, wyrok WSA w Łodzi z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1111/12), zgodnie z którym przyjmuje się, że z art. 29 ust. 1 u.o.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom.
Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W sprawie skarżący, jako składający wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r. nie wylegitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do władania nieruchomością, której dotyczy przedmiotowy zjazd. Jest on jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej, stykającej się z działką nr [...]. Zdaniem organu II instancji prawidłowe jest zatem stanowisko, że tytuł prawny do nieruchomości przyległej do tej samej drogi publicznej (ul. Ł. w L.) i do działki objętej zjazdem, nie daje tytułu do wszczynania postępowania w stosunku do nieruchomości należącej do innego podmiotu.
W ocenie organu II instancji skarżący może natomiast, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, posiadać interes faktyczny, który na tym etapie postępowania nie podlega jednak ochronie. Interes faktyczny nie może być też utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Końcowo organ II instancji - odnosząc się do argumentacji skarżącego - wskazał, że art. 29 ust. 1 u.o.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Natomiast, jak wynika z treści art. 29 ust. 1 i 4 ustawy, zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu, powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze. zm.). Tak więc kwestionowane przez pełnomocnika skarżącego "zbadanie, czy lokalizacja zjazdu ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu, przepustowość i bezkolizyjność" ma miejsce przed wydaniem decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.
Organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny, czy publiczny. Nie można zatem skutecznie stawiać zarzutu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z modernizacją zjazdu, opierając się jedynie na ogólnikowych twierdzeniach o możliwym istnieniu takowego zagrożenia.
W skardze z [...] grudnia 2019 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący ww. decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na pominięciu dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, wskazujących na posiadanie przez skarżącego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb T., stanowiącej ulicę Ł. w L. oraz nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność wpływu na sferę prawną skarżącego lokalizacji zjazdu w pasie drogowym ulicy Ł. w L. na działce geodezyjnej nr [...] obręb T., w związku z budową myjni samochodowej na działce geodezyjnej nr [...] obręb T., co doprowadziło organ do przyjęcia, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r.,
- 2) art. 28 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...]sierpnia 2019 r. odmawiającej uchylenia decyzji z [...] października 2018 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu, w konsekwencji uznania, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony postępowania zakończonego wymienioną decyzją, w sytuacji istnienia innej materialnej podstawy prawnej uznania skarżącego za stronę postępowania, tj. art. 336 k.c.,
- 3) art. 29 ust. 1, w zw. z art. 4 pkt 8), w zw. z art. 8 u.o.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi ulicy Ł., podczas gdy droga ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz drogę wewnętrzną, a w konsekwencji błędne uznanie, że tylko inwestor jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r.
Uzasadniając skargę skarżący konsekwentnie twierdził, że przy rozpoznaniu odwołania skarżącego organ odwoławczy pominął dowody wskazujące na wyłączne posiadanie przez niego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie T., o czym świadczą przeprowadzane na własny koszt remonty i czynności zabezpieczające przed niszczeniem. Natomiast w sytuacji uznania ww. dowodów za nie wystarczające do przyjęcia ich za podstawę pozytywnej dla strony decyzji, organ winien był podjąć dodatkowe czynności wyjaśniające. Brak dalszych czynności wyjaśniających skutkuje uznaniem, że Kolegium nie podjęło wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie zbadał i nie rozważył okoliczności, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynków jako droga, służy do użytku publicznego, czy też do wyłącznego użytku skarżącego.
Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zbadało, czy droga - ul. Ł. w L. - stanowi drogę publiczną, czy drogę wewnętrzną, podczas gdy z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną.
Końcowo skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., ze względu na naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a; ewentualnie o uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje;
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t,j, Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, jakie stanowiły podstawę takiej oceny sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie wznowienia postępowania, to jest w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej.
W tym znaczeniu jest to postępowanie stanowiące zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 16 k.p.a. wyrażającej się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, jak długo nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję.
Celem postępowania wznowieniowego (co zdaje się uszło uwadze stronie skarżącej) jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji ostatecznej, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., a w wypadku pozytywnych ustaleń - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję:
- 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo
- 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo
- 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).
Podkreślić trzeba, że ze względu na nadzwyczajny charakter tego trybu przesłanki wznowienia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - CBOSA).
Z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powołanego (nie wprost) we wniosku przez skarżącego, jako podstawę wznowienia postępowania wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
We wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta w L. z [...] października 2018 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ulicy Ł. w L., na działce geodezyjnej nr [...] obr [...] T. w związku z budową myjni samochodowej na działce geodezyjnej nr [...] obr. [...] T., skarżący wskazał, że jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości względem działki, której dotyczy przedmiotowe zezwolenie na zjazd przysługuje mu przymiot strony. Tymczasem został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zajadu, a o decyzji dowiedział się dopiero z akt innego postępowania.
Argumentacja ta została w zasadzie powielona przez skarżącego (również) w treści skargi. W ocenie skarżącego przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego organ (dodatkowo) nie zbadał i nie rozważył, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], sklasyfikowana w ewidencji jako droga, służy jako droga do użytku publicznego, czy też do jego wyłącznego użytku. Zaniechał też zbadania, czy lokalizacja zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, przepustowość i bezkolizyjność, podczas gdy w/w działka nie posiada właściwości uzasadniających lokowanie w jej pasie zjazdu z nieruchomości przeznaczonej pod budowę myjni samochodowej.
Skarżący wskazał nadto, że on jako posiadający nieruchomość położoną przy ul. Ł. z dostępem do niej z ulicy Ł., na skutek decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, zostanie ograniczony w swobodnym i bezpiecznym korzystaniu z własnej nieruchomości, co narusza jego interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. Innymi słowy skarżący domagał się tym samym de facto - ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego - ustalającego dowody "wskazujące na jego wyłączne posiadanie nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], o czym świadczą przeprowadzone przez niego na własny koszt remonty i czynności zabezpieczające przed zniszczeniem) – w ramach postępowania wznowieniowego.
Jednakże jak wynika z przywołanych przez Sąd powyżej przepisów przedmiotem postępowania poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji było badanie wystąpienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, a nie (co zdaje się uszło uwadze skarżącemu) orzekanie co do meritum sprawy, a w tym przede wszystkim dokonywanie ponownej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie - nie otwiera - bowiem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych.
Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).
Wyraźnie zatem należy zaakcentować, że organy - w tym trybie nadzwyczajnym - winny dokonać oceny, czy w sprawie istniała przesłanka z art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. na którą powoływał się skarżący, czy też nie istniała i czy stanowi ona podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji. Zresztą dokonana przez organ administracji odmienna od poprzedniej ocena materiału dowodowego sprawy, nawet jeżeli była to ocena stanu faktycznego błędna pod względem prawnym (wyrok NSA z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328), lub interpretacja przepisów prawa lub ich zastosowanie w określonym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, LEX nr 34651; zob. też wyrok NSA z 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz.
74) nie mogła stanowić podstawy do wznowienia postępowania. "Błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnym wypadku nie jest bowiem podstawą do wznowienia postępowania" (wyrok NSA z 10 lutego 1998 r., I SA 1164/97, LEX nr 44633). Dlatego też zarzuty skarżącego zawarte w pkt 1 i 3 należało zdaniem Sądu uznać za bezzasadne.
Dalej wskazać należało, że skarżący zażądał wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdząc, że jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości względem działki, której dotyczy przedmiotowe zezwolenie na zjazd przysługuje mu przymiot strony. Tymczasem został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, a o decyzji dowiedział się dopiero z akt innego postępowania.
Po wznowieniu postępowania i po wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2019 r. organ I instancji prawidłowo zatem skoncentrował się na zbadaniu, czy skarżącemu rzeczywiście przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją i czy faktycznie podmiot ten bez swojej winy został w nim pominięty. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjął organ, że zgodnie z art 28 k.p.a. stroną tego postępowania jest (jedynie) właścicielka działki nr [...] – P. J. Podmiotem uruchamiającym bowiem postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zjazd może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.o.d.p.) ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd.
Tymczasem skarżący nie wylegitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do władania nieruchomością, której dotyczy przedmiotowy zjazd. Jest on jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej, stykającej się z działką nr [...]. W konsekwencji, uznając brak interesu prawnego skarżącego, organ I instancji za podstawę prawną decyzji wydanej po wznowieniu postępowania przyjął art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza stwierdzenie braku wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym brak możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny decyzji ostatecznej.
Sąd nie znalazł podstaw, aby zanegować prawidłowość działania organów w w/w zakresie. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17).
O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje zatem wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego (w sprawie skarżącego) prowadzeniem konkretnego postępowania. Jak wyżej zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15).
Normą materialnoprawną rozstrzygającą o interesie prawnym w sprawie jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
W niniejszej natomiast sprawie pozostaje poza sporem, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na którą ma być wykonany zjazd. Nie przysługuje mu również do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Skarżący jest bowiem jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej, stykającej się z działką nr [...]. I bez znaczenia pozostaje tutaj argumentacja skarżącego, iż czynił on nakłady na ulepszanie działki nr [...], która jako droga wewnętrzna pozostaje – w jego rozumieniu – do wyłącznego korzystania przez niego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze. zm.) dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Wykładnia językowa przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że z powołanego przepisu nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego to gruntu ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd z drogi publicznej ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii zwianych z korzystaniem z dróg publicznych, a decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody są zagadnienia bezpieczeństwa, przepustowości, bezkolizyjności zjazdu. Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi powinien kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09).
Powyższe ma istotny wpływ na kwestie stron postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Nadając powołane wyżej brzmienie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do podmiotów władających nieruchomością, na którą ma powstać zjazd. W konsekwencji w postępowaniu tym – wbrew twierdzeniom i oczekiwaniom skarżącego - nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2803/16, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12).
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Natomiast w postępowaniu o wyrażenie - na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - zgody na wykonanie zjazdów z drogi do działki stanowiącej własność innej osoby fizycznej, będącej działką sąsiednią w stosunku do działki danego podmiotu, wymieniony podmiot takiej normy wskazać nie może.
Sąd orzekający w sprawie podzielił przywołane poglądy prezentowane w orzecznictwie. W ocenie Sądu ze względu na omówione wyżej przyczyny, w tym charakter postępowania o zezwolenie na lokalizację zjazdu i zakres kwestii badanych w tym postępowaniu, właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, ale nie stanowiącej nieruchomości, do której zlokalizowano zjazd, nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania i żądania uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ulicy Ł. w L., na działce geodezyjnej nr [...], obręb [...]T.
Zdaniem Sądu z tych samych przyczyn interes prawny skarżącego we wskazanym postępowaniu administracyjnym nie mógł być skutecznie wywodzony z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze. zm.), w tym z art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, z który przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1738/12).Podkreślić bowiem należało, że postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący, dotyczyło wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, której zakres ogranicza się do podmiotów i zagadnień określonych w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Jak wyjaśniono już wyżej, właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na którą ma być urządzony zjazd z drogi publicznej, nie mają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu. Do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania nie jest też wystarczający bowiem interes o charakterze faktycznym, a nie prawnym.
Decyzja objęta wnioskiem o wznowienie zezwalała jedynie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a przy tym sama przez się nie uprawniała do wykonania (już) samego zjazdu. Była jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia dalszych działań inwestycyjnych. Jeszcze raz podkreślić należy, że na etapie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, prowadzonego w oparciu o przepis ustawy o drogach publicznych, organ - zarządca drogi - analizuje złożony wniosek z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i parametrów technicznych zjazdu. Nie bada natomiast np. kwestii oddziaływania zjazdu na nieruchomości sąsiednie. Zgoda zarządcy drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wymagana jedynie z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1414/97).
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że zarzuty formułowane przez skarżącego, dotyczące w szczególności naruszenia art. 28 k.p.a. (pkt 2 skargi) nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu w ww. pasie drogowym. Stroną tego postępowania była właścicielka działki nr [...], zgodnie z art 28 k.p.a.
Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji wyroku.