Uzasadnienie
W dniu 2 czerwca 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga J. i J. J. z żądaniem unieważnienia pisma Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], które skarżący nazwali decyzją, oraz ukarania Wojewody za bezczynność w związku z niewykonaniem wyroku NSA -Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 3 X 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2652/01, a także zasądzenia na ich rzecz kwoty 700 tysięcy złotych z tytułu doznanych strat powstałych z winy Wojewody D. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że od kilku lat Wojewoda pozostaje bezczynny w sprawie zwrotu skarżącym 13 słupów granicznych, wytyczenia granic nieruchomości skarżących oraz nie podejmuje także żadnych działań odnośnie bezprawnego zagarnięcia przez Gminę S. części powierzchni działki [...] (około 10 arów), nie wykonał również zaleceń zawartych w wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 3 X 2003 r. Zdaniem skarżących Wojewoda dopuścił się w piśmie z 25 maja 2004 r. aktu bezprawia, bowiem stwierdził, że wskazany wyżej wyrok NSA - jak sformułowali skarżący - nie unieważnia fałszywego planu działki [...] należącej do R. M., a jedynie decyzję w sprawie pozwolenia na budowę przez wymienionego domu i cukierni, a nadto pominął w treści pisma opis techniczny z 1973 r., plan Powiatowej Rady Narodowej ze Ś. z 5 II 1973 r. i decyzję tej Rady o numerze [...] z 12 II 1973 r. Skarżący wskazali poza tym na okoliczności związane z powodzią jaka miała miejsce w 1997 r. oraz niszczeniem posiadanych zabudowań wskutek - jak utrzymują -zaniechania Gminy S., która jako gospodarz terenu nie zadbała dotąd o pobudowanie studzienek kanalizacyjnych i kanalizacji burzowej. Poniesione z tego tytułu straty szacują na 700 - 800 tysięcy zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wyjaśnił, że J. i J. J. w dniu 30 marca 2004 r. wnieśli do Urzędu Wojewódzkiego pismo w sprawie naruszenia granic nieruchomości oraz zażalenie na odpowiedź Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...]. Sprawa ta została zakwalifikowana jako donos na czynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a następnie - w ocenie Wojewody - wnikliwie rozpatrzona i pismem Nr [...] w dniu [...] udzielono odpowiedzi skarżącym. Jak podniósł - nie jest to jednak decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Wojewody D. zajęcie przez niego stanowiska w powołanym piśmie przesądza o bezzasadności zarzutu bezczynności w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270)- zwanej dalej p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Po myśli § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach między innymi skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Zgodnie z art. 52 § 1 powołanej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jak stanowi § 3 tego artykułu -jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu -w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4 art. 52).
Jak z powyższego wynika - celem sądowej kontroli administracji jest doprowadzenie do zniesienia sprzecznych z prawem - podjętych w formie wyrażonej w art. 3 § 2 p.s.a. - działań organu administracji lub jego
Sygn. akt III SA/Wr 437/04 3 bezczynności. Inne działania, czynności organów, poza wyżej wskazanymi w przepisach art. 3 w związku z art. 52 - nie podlegają rozpoznaniu na drodze sądowoadministracyjnej.
W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli skargę na pismo Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przeświadczeniu, iż stanowi ono ostateczną decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1) powołanej ustawy. W tej materii wypada zauważyć, iż przy kwalifikacji danej czynności prawnej organu (np. wydanego przez organ pisma) jako decyzji administracyjnej, nie przesądza jej nazwa, tudzież brak określenia nazwy, lecz treść, która powinna spełniać minimum wymogów - niezbędnych dla uznania przymiotu decyzji - określonych w art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zalicza się do nich - oznaczenie organu administracji państwowej podejmującego dany akt (czynność), wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982r., nr 9-10, poz. 169).
Pod tym względem jednak oceniając charakter prawny przedmiotowego pisma należy bezsprzecznie stwierdzić, iż nie jest ono decyzją, albowiem nie zawiera podstawowego elementu decyzji administracyjnej jakim jest rozstrzygnięcie w sprawie. Pismo to nie rozstrzyga w żadnym razie o prawach i obowiązkach stron skarżących, lecz zawiera jedynie stosowne wyjaśnienia w kwestiach podnoszonych uprzednio przez skarżących, dotyczących naruszenia granic nieruchomości oraz wznowienia znaków granicznych. Oprócz informacji w zakresie analizy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej co do stanu prawnego granic nieruchomości skarżących, podano w treści, że przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kontrola dokumentacji, w tym kontrolne obliczenie powierzchni działki skarżących (nr [...]) wykazały, że jej powierzchnia nie uległa zmianie - wynosi 0,20 ha i jest zgodna z powierzchnią ujawnioną w ewidencji gruntów i budynków oraz zapisem w księdze wieczystej.
W piśmie sformułowano także pouczenia skierowane do stron skarżących w przedmiocie zarówno ustalenia granic działki zwłaszcza w ich przebiegu z sąsiadującą działką nr [...] należącą do R. M., jak i wznowienia znaków granicznych. Wyjaśniono, że wyrok NSA z dnia 3 października 2003 r. dotyczy postępowania administracyjnego z zakresu prawa budowlanego i nie pozostaje w związku z przebiegiem granic nieruchomości.
W omawianej materii wskazać też wypada, że organ administracji publicznej jest związany zasadą praworządności (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego) stanowiącą że organ może podejmować decyzje na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że nie może on podejmować działań (np. wszczynać postępowania, wydawać decyzji), jeśli nie ma do tego odpowiedniego umocowania w prawie. Inaczej ujmując - do wydania decyzji musi istnieć podstawa prawna wyrażona przepisem prawa. Jak jednak słusznie
Sygn. akt HIS A/Wr 437/04 4 wskazał Wojewoda w zaskarżonym piśmie - w razie sporu co do przebiegu granic nieruchomości jedyną przewidzianą prawnie formą dochodzenia roszczeń na tym tle jest unormowany w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 ze zmianami) tryb rozgraniczania nieruchomości. W świetle art. 29 ust. 1 powołanej ustawy - rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie -sądy powszechne - przy czym, jak wynika z brzmienia art. 30 ust.l i 2 ustawy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), poza przypadkami dotyczącymi scalenia gruntów, potrzeb gospodarki narodowej lub interesu społecznego - toczy się na wniosek strony.
Podobnie, jak stanowi przepis art. 39 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego - wznowienia znaków granicznych dokonują - lecz tylko na zlecenie zainteresowanych - podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11 ustawy.
W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie przedstawionych w skardze kwestii spornych nie należy do właściwości Wojewody D., lecz wymaga przede wszystkim ukierunkowanej zgodnie z pouczeniami zawartymi w zaskarżonym piśmie - inicjatywy stron skarżących.
W świetle powyższego, zaskarżone pismo stanowi nie decyzję, lecz odpowiedź organu właściwą w trybie załatwiania skarg wnoszonych przez strony, uregulowanym w dziale VIII " Skargi i wnioski" kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem NSA (postanowienie NSA z 23 lipca 2001r. II SAB 213/00 LEX nr 54555) postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Abstrahując od zagadnienia związanego z charakterem prawnym zaskarżonego pisma wypada podnieść, iż w myśl powołanego na wstępie przepisu art. 3 § 2 pkt 8) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tzn. w sprawach, w których z przepisów prawa wynikał obowiązek działania organu w formie podjęcia decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano - wbrew wywodom skargi - brak podstaw do przyjęcia, że obowiązek taki istniał, co w konsekwencji czyni zarzut o bezczynności niedopuszczalnym do rozpoznania przez sąd administracyjny.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż sprawy z zakresu rozgraniczania nieruchomości i wznowienia znaków granicznych, jeśli są sporne - podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, co wynika wprost
Sygn. akt III SA/Wr 437/04 5 z unormowań ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności z art. 34 oraz art. 39 ust.l tej ustawy, a także z regulacji zawartych w art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego. Tym samym sąd administracyjny nie jest w tych sprawach właściwy, tak jak i nie jest właściwy w innych kategoriach spraw z zakresu prawa cywilnego, w tym roszczeń majątkowych z tytułu doznanych szkód materialnych.
Z przedstawionych względów droga sądowa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna.
Zważywszy na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej - na mocy art. 58 § 1 pkt 6) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu.