Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 30 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Wr 452/25

Uzasadnienie

Rada Miejska Wrocławia w dniu 11 września 2025 r. podjęła uchwałę nr XXIII/435/25 w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.) w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2151, dalej ustawa). W myśl § 1 uchwały "Na terenie Gminy Wrocław zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22:00 a godziną 6:00".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. (dalej: strona skarżąca, spółka) zaskarżając ją w całości. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci kopii posiadanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu na terenie Gminy Wrocław na okoliczność posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Zarzuciła Radzie Miejskiej Wrocławia podjęcie uchwały z pominięciem uzyskania opinii mieszkańców w procesie stanowienia prawa miejscowego. Wskazała, że Prezydent Miasta Wrocławia przeprowadził konsultacje z organizacjami pożytku publicznego z pominięciem konsultacji społecznych z mieszkańcami np. poprzez Rady Osiedli. Wskazała, że jak wynika z odpowiedzi na pismo kierowane do Rady Osiedla K., Rada Osiedla nie przeprowadziła konsultacji w żadnej formie.

Pominięcie pozyskania opinii mieszkańców w tej sprawie jest wadą powstałą na etapie tworzenia prawa miejscowego i powinna skutkować stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały o którym mowa w art. 91 u.s.g. Skarżąca wskazała, że ustawodawca przewiduje dwa rodzaje konsultacji społecznych: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze są przewidziane ustawą i zakres ten obejmuje te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. w tym jej art. 35 ust. 1 u.s.g. Natomiast konsultacje fakultatywne mogą mieć miejsce "w innych sprawach ważnych dla gminy", zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organ za istotne. Ustawa nie narzuca ani formy ani trybu przeprowadzenia konsultacji. Są one adresowane do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty, tj. organ konsultujący, którego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji oraz mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącej konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Powinność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiana jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że z art. 12 ust. 5 ustawy wynika, że przed podjęciem uchwały rada gminy zasięga obligatoryjnie opinii jednostek pomocniczych gminy. Jednostkami pomocniczymi Gminy Wrocław od roku 1991 jest 48 osiedli, działających na podstawie statutów co wynika z uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 marca 1991 r. nr XX/110/91. Z art. 12 ust. 6 ustawy wynika, że w miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, godziny sprzedaży napojów alkoholowych są ustalane po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów. Z powołanych przepisów wynika, że w ramach procedowania w sprawie uchwalania tego rodzaju aktu prawa miejscowego przewidziane jest współdziałanie pomiędzy organem a wymienionymi w tym przepisie podmiotami. Opinia nie wiąże organu prawotwórczego, który w sposób samodzielny ocenia przedstawione opinie. Zasięgnięcie tych opinii jest obligatoryjne i ma zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem podjętej uchwały.

Rada podkreśliła, że działała ściśle według reguł wynikających z ww. przepisów, a także przeprowadziła konsultacje z innymi podmiotami, których ocena również miała wpływ na treść podejmowanej uchwały.

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała jest trzecią uchwałą podejmowaną przez Radę na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy i każda była konsultowana w ten sam sposób i co znalazło aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 1576/22.

Organ wskazał, że już w 2022 r. na zlecenie Gminy Wrocław Pracownia Badań i Inicjatyw Społecznych przeprowadziła badanie ankietowe wśród mieszkańców W. m.in. dostępności alkoholu. Badani w większości popierali wprowadzony w 2018 r. zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na Osiedlu S. (70,1%), z czego 30,9% popierało zdecydowanie. Przeciwnicy tego zakazu stanowili 17,5% respondentów. Uczestnicy badania pozytywnie oceniali także możliwość wprowadzenia podobnego zakazu na terenie innych osiedli W. (61,4%). Od 2023 r. do Rady Miejskiej składano petycje mieszkańców w sprawie wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w porze nocnej na terenie całego Miasta. W 2025 r. kolejne badanie wskazało, że za tym ograniczeniem opowiedziało się 58% ankietowanych a 37% było przeciwnych, a 5% nie miało zdania.

Rada wskazała, że w dniu 10 kwietnia 2025 r. podjęła uchwałę nr XVI/308/25 w sprawie zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy. Przewodnicząca Rady Miejskiej w dniu 15 kwietnia 2025 r. skierowała wniosek o przedstawienie tych opinii przez rady osiedli w terminie do 30 czerwca 2025 r. Spośród 48 jednostek pomocniczych gminy opinię w sprawie projektowanej zmiany wyraziły 34 rady osiedli, w tym 23 rady zaopiniowały pozytywnie, 11 rad zajęło stanowisko negatywne, a 14 rad nie przedstawiło opinii rady w wyznaczonym terminie, co w myśl § 7 ust. 3 statutów osiedli (w załączeniu przykładowy statut Osiedla K.) zwalnia podmiot (organ) z obowiązku zasięgnięcia opinii.

Kontynuując procedowanie zaskarżonego aktu, w dniach od 31 lipca do 14 sierpnia 2025 r. projekt uchwały został poddany konsultacjom publicznym. Prezydent Wrocławia opublikował projekt uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego Wrocławia. W wyznaczonym terminie wpłynęła jedna pozytywna opinia do przedstawionego projektu uchwały.

Rada podniosła, że każda jednostka pomocnicza gminy, do której Przewodnicząca Rady Miejskiej Wrocławia skierowała wniosek o przedstawienie opinii działała w oparciu o przepisy prawa miejscowego, tj. statut osiedla. Jak z niego wynika mieszkańcy podejmują rozstrzygnięcia poprzez wybory lub za pośrednictwem organów osiedla – rady i zarządu (np. § 9 Statutu Osiedla K.). Zdaniem organu nie jest prawdą, że Rada Osiedla K. nie dopełniła obowiązku przeprowadzenia konsultacji, nie była bowiem do tego zobligowana. Ponadto Dowódca Garnizonu Wrocław pozytywnie zaopiniował projekt przedmiotowej uchwały. W procesie konsultacji uczestniczyły Komenda Miejska Policji, Straż Miejska Wrocławia. Dodatkowo stanowisko w tym przedmiocie wyrazili przedstawiciele Uniwersytetu we Wrocławiu.

Organ stwierdził, że przedstawione działania wskazują, że spełnione zostały warunki określone w art. 12 ust. 5 ustawy oraz w art. 5a u.s.g.

W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2026 r. skarżąca zarzuciła organowi, że przed podjęciem uchwały nie otrzymał od wszystkich jednostek pomocniczych gminy do których występował opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W konsekwencji Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Godzi się dodatkowo podkreślić, że - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez stronę skarżącą aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz.

84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne.

Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Gminy Wrocław w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punkty sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Niewątpliwie skarżąca spełnia powyższe przesłanki, prowadząc na terenie Gminy Wrocław tego rodzaju cztery placówki handlowe. Skarżąca ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała nr XXIII/435/25 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2025 r.

Akapit pierwszy zaskarżonej uchwały wskazuje, że podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według pierwszego ze wspomnianych unormowań, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W zbiorze regulacji ustawowych zawierających kompetencje rady gminy do "stanowienia w innych sprawach", aniżeli ujęte w katalogu art. 18 ust. 2 u.s.g., znajduje się również art. 12 ust.

4. Na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Powołany wyżej przepis ustawy zawiera zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego i wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.

Z powyższego wynika zatem, że dla ustalenia ograniczenia ustawa wskazuje na następujące przesłanki:

1. • ograniczenie musi być wprowadzone w drodze uchwały dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy
2. • może ono dotyczyć godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
3. • ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.
4. • rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.

Powyższy przepis u.w.t. w sposób kompleksowy i wyczerpujący wskazuje podstawę działania jednostki stanowiącej gminy, zakres przyznanego jej w drodze ustawy uprawnienia, oraz wymogi formalne dla podjęcia uchwały. Zatem Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę w granicach ww. upoważnienia ustawowego.

Wskazać należy, że w przepisie art. 12 ust. 4 i 5 u.w.t. brak dodatkowych, powoływanych przez stronę skarżącą wymogów. Przepis art. 12 ust. 4 u.w.t. wyraźnie i samodzielnie upoważnia radę gminy do ustalania - dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych - ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w paśmie 22:00-6:00. Jest to delegacja materialnoprawna mieszcząca się w katalogu zadań własnych gminy (profilaktyka, porządek publiczny), a kontrola sądowoadministracyjna dotyczy legalności, nie zaś celowości czy ekonomicznej skuteczności przyjętego rozwiązania. Zaskarżona Uchwała mieści się w granicach upoważnienia, tj. ogranicza wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych "poza miejscem spożycia", w przewidzianych ustawą godzinach (tj. 22:00-6:00) i ma charakter generalny oraz abstrakcyjny.

Sąd nie ma wątpliwości, że ustawodawca pozostawił gminie wybór czy ograniczenie może zostać ustanowione dla całej gminy, czy dla poszczególnych jednostek pomocniczych. Ustawodawca nie nakłada przy tym na organ obowiązku sporządzania odrębnych uzasadnień dla każdej jednostki pomocniczej, ani formalnej oceny skutków regulacji. Wystarczające jest, aby uchwała miała racjonalne podstawy w materiale sprawy (np. dane Policji i Straży Miejskiej, skargi mieszkańców, wnioski Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, informacje właściwych komórek Urzędu Miasta) i by treść aktu pozostawała w granicach delegacji. Sąd podziela pogląd, że tak szczegółowe badanie, jakiego oczekuje strona skarżąca de facto uczyniłoby delegację ustawową iluzoryczną, a uchwałę niemożliwą do podjęcia.

Nie można zatem skutecznie czynić Radzie Miejskiej zarzutu nieuwzględnienia wyników badań opinii publicznej dotyczących poparcia dla wprowadzonego zakazu. Poparcie obywateli dla podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów wyraża się bowiem w pierwszej kolejności na drodze demokratycznych wyborów, nie zaś poprzez przeprowadzanie ankiet i badań opinii publicznej. Ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy w wychowaniu w trzeźwości nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny. Niemniej jednak wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest trzecią uchwałą podejmowaną przez Radę Miejską Wrocławia na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i każda była konsultowana w taki sam sposób. Ocenę tę oparto na danych pozyskanych od Straży Miejskiej i Policji.

Uwzględniono również dane statystyczne zgromadzone przez Główny Urząd Statystyczny i Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom. Gmina Wrocław przeprowadziła także badanie opinii wśród mieszkańców całego miasta celem określenia oczekiwań społecznych względem dalszych kierunkowych działań związanych z profilaktyką rozwiązywania problemów alkoholowych. W lutym 2025 r. mieszkańcy, poprzez udział w ankiecie internetowej wypowiadali się w kwestii dalszego rozszerzenia strefy zakazu sprzedaży alkoholu w sklepach po godzinie 22:00 na obszarze całego miasta i za tym rozwiązaniem opowiedziało się 58% ankietowanych, 37% było przeciwnych a 5 % nie miało zdania.

Kontynuując procedowanie zaskarżonego aktu, w dniach od 31 lipca do 14 sierpnia 2025 r. projekt uchwały został poddany konsultacjom publicznym. Prezydent Wrocławia opublikował projekt uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego Wrocławia. W wyznaczonym terminie wpłynęła jedna pozytywna opinia do przedstawionego projektu uchwały. Ponadto Dowódca Garnizonu Wrocław pozytywnie zaopiniował projekt przedmiotowej uchwały. W procesie konsultacji uczestniczyły Komenda Miejska Policji, Straż Miejska Wrocławia. Dodatkowo stanowisko w tym przedmiocie wyrazili przedstawiciele Uniwersytetu we Wrocławiu.

Natomiast co do zarzutu naruszenia procedur ustawowych (art. 12 ust. 5 u.w.t.), strona skarżąca formułuje zarzut, iż uchwała została podjęta z pominięciem obowiązku zasięgnięcia opinii wszystkich jednostek pomocniczych, co miałoby skutkować wadliwością całego procesu legislacyjnego. Wskazuje przy tym zarówno na brak odpowiedzi części rad osiedli, jak i na rzekome nieprawidłowości w trybie opiniowania przez Radę Osiedla K. Sąd wobec powyższego wyjaśnia, że zasięgnięcie opinii, o którym mowa w art. 12 ust. 5, ma charakter konsultacyjny i nie jest równoznaczne z "uzgodnieniem" ani "akceptacją" treści aktu. Obowiązek gminy polega na skutecznym zwróceniu się do właściwych jednostek z prośbą o opinię i zapewnieniu im realnej możliwości jej wyrażenia w rozsądnym terminie. Skoro jak wyjaśnił organ, wyznaczono ponad dwumiesięczny termin na przedłożenie opinii, statuty rad osiedli wprost przewidują 21-dniowy termin oraz skutek w postaci rezygnacji z opiniowania po jego upływie, to brak odpowiedzi nie może blokować prac legislacyjnych.

Wyjaśnić zatem należy, iż w stanie faktycznym opisanym w wyroku WSA w Gliwicach (sygn. III SA/Gl 747/23), a następnie w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2024 r. (II GSK 1268/24) zwrócono się do jednostek pomocniczych gminy z wnioskiem o wyrażenie opinii, jednakże nie zakreślono na powyższe stosownego terminu (co wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku). Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 2 statutów wrocławskich rad osiedli (w aktach sprawy Statut Osiedla K.) wydanie opinii przez Radę Osiedla następuje w terminie do 21 dni od dnia wysłania wniosku o wyrażenie opinii na oficjalny adres e-mail Osiedla. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 3 statutów przekroczenie terminu, o którym mowa w ust. 2, zwalnia podmiot z obowiązku zasięgnięcia opinii.

Jak wyjaśnił organ, w przypadku zaskarżonej uchwały Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr XVI/308/25 w sprawie zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy. Przewodnicząca Rady Miejskiej w dniu 16 kwietnia 2025 r. skierowała wniosek o przedstawienie tych opinii przez rady osiedli w terminie do 30 czerwca 2025 r. Spośród 48 jednostek pomocniczych gminy opinię w sprawie projektowanej zmiany wyraziły 34 rady osiedli, w tym 23 rady zaopiniowały projekt pozytywnie, a 11 rad zajęło stanowisko negatywne, a 14 rad nie przedstawiło opinii w wyznaczonym terminie, co w myśl § 7 ust. 3 statutów osiedli, zwalnia podmiot organ z obowiązku zasięgnięcia opinii. Tym samym zgodnie z postanowieniami statutów zrezygnowały z możliwości wyrażenia opinii i nie wyraziły sprzeciwu.

Sąd w pełni podziela stanowisko, że ustawowy obowiązek dotyczy "zasięgnięcia" opinii, nie zaś "uzyskania" opinii pozytywnej, jednolitej czy w ogóle opinii. Wpłynięcie części opinii negatywnych nie stanowi przeszkody do uchwalenia aktu albowiem opinia nie ma charakteru wiążącego. Istotne jest, że organ dysponował zarówno opiniami, z których zdecydowana większość była pozytywna, jak i innym materiałem (statystyki Policji, Straży Miejskiej, GUS, Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom), co łącznie stworzyło wystarczającą podstawę do wyważenia racji i podjęcia rozstrzygnięcia.

Również zarzut dotyczący rzekomego nieprawidłowego wyrażania opinii przez jedną Radę Osiedla nie mogą obciążać gminy, jeżeli organowi doręczono stanowisko jednostki pomocniczej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że Rada Miasta nie ma kompetencji weryfikowania wewnętrznej procedury uchwałodawczej rad osiedli ponad oczywiste wymogi formalne (np. oznaczenie organu, datę, podpis). Obowiązuje tu domniemanie prawidłowości działania organów pomocniczych. W realiach sprawy: projekty przekazano wszystkim radom osiedli w jednolity sposób i zgodnie z utrwaloną praktyką, termin wyrażenia opinii wynikał z uchwały w sprawie zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy, uzyskano znaczącą większość odpowiedzi.

Również w ocenie Sądu taki przebieg procesu opiniodawczego spełnia standard należytej staranności i nie daje podstaw do wniosku o istotne naruszenie prawa mogące mieć wpływ na treść uchwały. Brak opinii części jednostek pomocniczych nie przesądza o naruszeniu prawa i nie oznacza automatycznie naruszenia praw obywatela. Wobec formalnego i skutecznego zwrócenia się do wszystkich jednostek pomocniczych w przewidzianym trybie i terminie, braku wiążącego charakteru opinii, statutowej konstrukcji rezygnacji z opiniowania po bezskutecznym upływie 21 dni oraz kompletnego materiału merytorycznego leżącego u podstaw uchwały - także zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 u.w.t. uznać należy za bezzasadny.

Sąd dostrzega, że co prawda art. 12 ust. 5 u.w.t. wymaga zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych, zaznaczyć jednak należy, że istnieje bardzo wyraźne rozróżnienie pomiędzy zasięgnięciem opinii, a uzgodnieniem projektu uchwały, którego zdają się oczekiwać strona skarżąca. Opinie, w odróżnieniu od uzgodnień nie mają dla organu wiążącego charakteru. Tym samym ustawowym obowiązkiem organu jest o nie wystąpić, zapoznać się z ich treścią i argumentacją i rozważyć ich zasadność w procesie legislacyjnym. Nie ma jednak konieczności ich uwzględnienia w ostatecznym kształcie uchwały. Ustawa nie obliguje także organu stanowiącego do szczegółowego odniesienia się w tekście uzasadnienia do każdej pojedynczej uwagi, a odmienne stanowiska cząstkowe (w tym opinie negatywne) nie niweczą jego kompetencji uchwałodawczych.

Należy jeszcze raz podkreślić, że Rada Miasta wystąpiła do wszystkich jednostek pomocniczych prosząc o wyrażenie opinii dotyczącej projektu zaskarżonej Uchwały. Jak stanowi art. 12 ust. 5 u.w.t. przed podjęciem uchwały rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej, co należy oceniać jako skrót myślowy, gdyż to nie jednostka pomocnicza, a jej organ może wydać opinię. Niemniej za każdym razem o tym, który organ powinien wydać opinię, będzie decydować statut jednostki pomocniczej, gdyż to on - w myśl art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. - ma określić "zadania organów jednostki pomocniczej", a więc wskazywać na ich kompetencje, (za J. Wilk, Uchwała w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, LEX/eL 2018.). Jak wynika z treści § 56 ust. 1 Statutu Miasta Wrocławia stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVI/276/96 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 1996 r. w sprawie przyjęcia Statutu Wrocławia w brzmieniu uzgodnionym z Prezesem Rady Ministrów, samorządowymi jednostkami pomocniczymi Miasta są osiedla.

Sąd podkreśla przy tym, na co wskazał również organ w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z Statutami Osiedli Gminy Miasto Wrocław stanowiącymi akt prawa miejscowego - brak odpowiedzi w zakreślonym tam terminie stanowi rezygnację z wyrażenia opinii i nie blokuje dalszych prac legislacyjnych. Sąd podziela przy tym pogląd, iż wyrażenie opinii to uprawnienie, nie zaś obowiązek jednostek pomocniczych.

Rada Miejska Wrocławia miała zatem obowiązek, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zwrócić się jedynie do jednostek pomocniczych, których dotyczyła zaskarżona uchwała, co w niniejszej sprawie uczyniła. W aktach sprawy znajdują się uchwały jednostek pomocniczych w tym uchwała Osiedla K. z dnia 15 maja 2025 r. która pozytywnie opiniuje zaskarżoną uchwałę.

Nie ulega wątpliwości, że projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miejska wymieniła przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Powołała się na badania opinii publicznej, z których wynikało, że znaczna większość mieszkańców popierała wprowadzenie zakazu. Przytoczyła dokonywane przez Policję analizy danych, dotyczących przestępstw i wykroczeń popełnianych w związku ze spożyciem alkoholu, a także opinie Straży Miejskiej. Z uzasadnienia uchwały wynikają zatem intencje, którymi kierowała się Rada Miejska oraz przyczyny przyjęcia uchwalonego rozwiązania.

Należy przy tym zauważyć, że celem wprowadzenia, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych dla zastosowania omawianego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w myśl art. 94 Konstytucji wydawanie aktów prawa miejscowego powinno następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy Rada Miejska, wydając sporne przepisy uchwały, nie wykroczyła poza granice upoważnienia określonego w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Jak podkreśla się w doktrynie, powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą nie jest tak ścisłe jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów władzy wykonawczej wydających rozporządzenia. Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, Oficyna 2007).

Zdaniem Sądu uchwała ma racjonalne i proporcjonalne podstawy oraz wpisuje się w dopuszczalną sferę aktywności legislacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Należy przy tym podkreślić, że ograniczenia te mieszczą się w granicach konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Wprowadzony zakaz nie eliminuje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz jedynie kształtuje jej ramy czasowe w celu ochrony wartości nadrzędnych - takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny i zdrowie mieszkańców.

W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia wolności mogą być wprowadzane w ustawie wyłącznie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie naruszają istoty praw i wolności. W realiach niniejszej sprawy uchwała spełnia te warunki - ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu zostało wprowadzone na podstawie ustawowej delegacji, w sposób proporcjonalny i celowy, z zachowaniem wszelkich wymogów proceduralnych.

Uznając za niezasadne podniesione w skardze zarzuty i nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej uchwały z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 skargę oddalił w całości.