Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga S. W. (strona, skarżąca) na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (organ II instancji, organ odwoławczy, Prezes NFZ) z 3 marca 2022 r. (nr 21/2022/KL) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Z akt sprawy wynika, że decyzją wydaną przez dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 20 kwietnia 2016 r. (nr 540/WSS/ewin/2016), orzeczono obowiązek poniesienia przez S. W. kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w dniach: 5 - 7 marca 2014 r. w łącznej wysokości 2 652,00 zł. Decyzja została wysłana na adres ul. [...], [...] W. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła, pismem z 10 marca 2019 r., S. W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu strona wyjaśniła, że w W. nie mieszkała od 10 maja 2013 r. do 12 czerwca 2018 r. i podkreśliła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych znał jej ówczesne miejsce zamieszkania i dostarczał jej informację o składkach emerytalnych na właściwy adres J., [...] D. Uzasadniają postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Prezes NFZ stwierdził, że decyzja została wysłana do strony listem poleconym na adres ul. [...], [...] W. i po dwukrotnej awizacji 3 marca 2016 r. została zwrócona do nadawcy z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie".
Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie złożyła wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Prezes NFZ przywołał treści art. 129 § 2 k.p.a., 57 §4 k.p.a., przypomniał, że zasady dotyczące doręczeń zostały określone w Rozdziale 8 - "Doręczenia" k.p.a. W opinii organu odwoławczego doręczyciel, P. jest profesjonalną instytucją zaufania publicznego zajmującą się doręczaniem przesyłek. Organ II instancji zaznaczył, że brak jakichkolwiek adnotacji na dowodzie doręczenia decyzji, które budziłyby wątpliwości co do statusu i wieku osób kwitujących, co w efekcie uprawdopodabnia okoliczność, że doręczenie było prawidłowe. Prezes podkreślił, że w zaskarżonej decyzji strona została prawidłowo pouczona przez dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o przysługującym terminie do wniesienia odwołania. W konsekwencji organ II instancji uznał, że wniesienie odwołania 11 marca 2019 r., skutkuje uznaniem, że odwołanie wniesione zostało po ustawowo wymaganym terminie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i jak przyjmuje się w orzecznictwie w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, złożyła S. W., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nr 540/WSS/ewin/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r., Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i wobec powyższego, że powinna była złożyć wniosek o jego przywrócenie, czego nie uczyniła, gdyż nie doszło do uchybienia terminu na wniesienie odwołania,
- 2) art. 43 i 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do zastępczego doręczenia decyzji nr 540/WSS/ewin/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy nie mogło dojść do doręczenia zastępczego albowiem w/w decyzja została wysłana na adres pod którym nie zamieszkiwała,
- 3) art. 7 k.p.a. z uwagi na fakt, że mimo tego, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien stać na straży praworządności i z urzędu podąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie tego czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji nr 540/WSS/ewin/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r.,
- 3) art. 8 § 1 k.p.a. mimo, że organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników a nieustalenie tego czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji nr 540/WSS/ewin/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r. jak i tego czy przy przyjęciu do szpitala podawany był adres do korespondencji a jeśli tak to jaki.
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z 20 kwietnia 2016 r. wydanej przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż przedmiotowa decyzja wysłana została bowiem na adres ul. [...],[...] W., pod którym strona nie zamieszkiwała od maja 2013 r. Skarżąca wyjaśniła, że w okresie od maja 2013 r. do czerwca 2018 r. mieszkała w D. [...] J., o czym informowała także 5 marca 2014 r. przy przyjęciu do Szpitala Powiatowego w S(1). Skarżąca dołączyła do skargi: 5 oświadczeń o swoim miejscu zamieszkania w okresie od maja 2013 r. do czerwca 2018 r., umowę o prowadzenie bankowych rachunków dla osób fizycznych nr [...], pismo M. dotyczące Usługi CyberRescue - potwierdzenie uruchomienia, kartę [...], skierowanie do poradni specjalistycznej - Poradni A. z 6 Września 2017 r. dot. syna skarżącej K. W., decyzję z 28 marca 2014 r. nr 1154/03/14 Starosty S(2) o uznaniu za bezrobotną, kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 19 lutego 2017 r. dot. syna skarżącej K. W., powiadomienie o nadaniu nr PESEL z [...] r. dot. syna Skarżącej K. W., odpis skrócony aktu urodzenia dot. syna skarżącej K. W., zaświadczenie o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego z 25 stycznia 2017 r. wydane przez Wójta Gminy D., wyniki badania laboratoryjnego z 26 października 2016 r. dot. syna skarżącej K. W., wyniki badania laboratoryjnego z 25 maja 2015 r., 22 grudnia 2014 r., 20 lutego 2017r dot. skarżącej, pismo F. sp. z o.o. z/s w Warszawie dot. polisy nr [...] z 15 lipca 2015 r., zaświadczenie lekarskie z dnia 6 lipca 2015 r.
Powyższe dokumenty strona przedłożyła na okoliczność potwierdzenia zamieszkiwania w D. [...] J., w okresie kiedy wydawana była doręczana decyzja nr 540/WSS/ewin/2016 z 20 kwietnia 2016 r
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (organ II instancji, organ odwoławczy, Prezes NFZ) z 3 marca 2022 r. (nr 21/2022/KL) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 20 kwietnia 2016 r.(nr 540/WSS/ewin/2016),.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.).
Kwestią sporną między stronami jest przyjęcie przez Prezesa NFZ, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a.
Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
W myśl art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
Doręczenie we wskazanym wyżej trybie stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40 – 44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że instytucja doręczenia zastępczego pism procesowych ma charakter szczególny. Kilkakrotnie unormowania te były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Należy tu przykładowo wskazać na wyrok z 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK-A 2002, nr 5, poz. 65 oraz wyrok z 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002, nr 5, poz.
60. Wprawdzie te orzeczenia zapadły na gruncie procedury cywilnej, jednakże regulacje prawne są obecnie niemal tożsame. W wyrokach tych Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wszędzie, gdzie w systemie prawnym przewiduje się instytucję doręczenia zastępczego (a jest ona powszechnie znana na świecie jako konieczna i pożyteczna instytucja państwa prawa), w zakresie stosowania tego mechanizmu sądy i administracja wykazywać muszą daleko posuniętą ostrożność. (...) Wszelkie czynności doręczyciela powinny być ściśle udokumentowane po to, aby można było wiernie odtworzyć sposób doręczenia. Wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2012r., II FSK 864/11)". (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r. sygn. akt I FSK 950/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).Zacytowany wyżej wyrok NSA zapadł na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa, jednak pozostaje on również aktualny na gruncie przepisów k.p.a.
Sąd wziął pod uwagę powyżej prezentowane stanowisko, z którym w pełni się zgadza i dokonując analizy akt administracyjnych stwierdził, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z 20 kwietnia 2016 r., choć z przyczyn odmiennych niż twierdzi skarżącą.
Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy: kserokopia koperty zawierającej przedmiotową przesyłkę oraz kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dają podstaw do uznania, że osoba doręczająca decyzję dopełniła wszystkich stawianych prawem wymogów formalnych w procedurze awizowania korespondencji. Analiza akt prowadzi do wniosku, że czynność ta była wadliwa. Zauważenia wymaga, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zaznaczono na drukowanym tekście, że z powodu niemożności doręczenia adresatowi lub pełnoletniemu domownikowi pismo pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym, nie wskazano jednak w którym urzędzie przesyłka się znajdowała i nie wskazano daty dokonania zawiadomienia, na blankiecie brak jest daty pierwszego awiza przesyłki. Podobnie z kserokopii koperty nie wynika data pierwszego awizowania listu poleconego.
W konsekwencji ani na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ani na kopercie nie ma adnotacji o terminie dokonania pierwszego zawiadomienia (pierwszego awizowania) o próbie doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, co istotne brak jest również informacji o miejscu pozostawienia przesyłki. W konsekwencji ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty nie wynika więc, że przesyłka była dwukrotnie awizowana i brak jest informacji o miejscu jej pozostawienia. Doręczyciel zaznaczył jedynie datę drugiego awiza - 4 maja 2016 r., jednak poświadczenie nie zostało opatrzone datą przez pracownika dokonującego tej czynności. Na tzw. "zwrotce" w miejscu opisanym jako "data i podpis doręczającego/wydającego" nie ma żadnego daty, Sąd stwierdził, również ze podpis doręczyciela jest zupełnie nieczytelny.
Jak już Sąd wskazywał, dla uznania, że doszło do doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest umieszczenie przez doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (zwracanym przez pocztę nadawcy) informacji o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki oraz opatrzenie dokumentu podpisem doręczyciela i datami tych czynności. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. stwierdzając, że "Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona należy dysponować dowodem doręczenia, tj. zwrotnym poświadczeniem odbioru z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo - dodatkowo kopertą z naklejonym zwrotnym poświadczeniem odbioru, na której będą pieczęcie i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz datę zwrotu pisma - podobnie - z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu.
Dodatkowo musi znajdować się adnotacja pracownika poczty ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka." (Wyrok NSA z 17.11.2020 r., I OSK 780/19, LEX nr 3280390) (por. także: Wyrok NSA z 16 października 2012 r., II GSK 1758/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 7).
Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Powyższe warunkuje dopiero dopuszczalność przyjęcia przez organ administracji zaistnienia materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie
Tym samym uznać należy, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącej w sposób skuteczny, przez co zaskarżone stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez S. W. odwołania od decyzji organu I instancji, było wadliwe. Warto w tym miejscu odnotować pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, zgodnie z którym, cyt.: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, Administracja: teoria - dydaktyka - praktyka 2010, nr 3).
W ocenie Sądu w sprawie organ dysponując wadliwie opisanym dokumentem potwierdzenia doręczenia, nie miał podstaw do uznania, że decyzja z 20 kwietnia 2016 r. została stronie skutecznie doręczona, a tym samym nie miał podstaw wywodzić dalej idących skutków wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. O braku prawidłowej oceny tego faktu przez organy obu instancji świadczy konsekwentne ich twierdzenie, że decyzja z 20 kwietnia 2016 r. została skutecznie doręczona (podwójne awizo) 3 marca 2016 r., co w oczywisty sposób nie mogło mieć miejsca.
Przepisy regulujące doręczenie zastępcze spełniają dwojaką funkcję. Po pierwsze, zapewniają sprawność postępowania, a po drugie pełnią zarazem funkcję gwarancyjną dla adresatów pism procesowych. Unormowania te tworzą tak zwaną fikcję doręczeń, a więc sytuację, że pomimo braku faktycznego doręczenia przesyłki, przepisy przewidują taki skutek, jakby doręczono pismo adresatowi. Dlatego też przepisy regulujące doręczenie zastępcze muszą być ściśle przestrzegane.
Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Podstawę dla tego uchylenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sąd nie przyznał jednak racji skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji kierowały decyzję pod zły adres. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Sąd nie kwestionuje, że skarżąca w latach 2013 - 2018 r. mogła przebywać, mieszkać w D., jednak organ I instancji wydając decyzję nie miał żadnych podstaw, żeby kwestionować adres zameldowania skarżącej. Sąd stwierdził, że aktach sprawy znajduje się kopia złożonego w Szpitalu Powiatowym w S(1) 5 marca 2014 r. oświadczenia skarżącej o przysługującym świadczeniobiorcy prawie do świadczeń opieki zdrowotnej, w którym skarżąca własnoręcznie jako adres zamieszkania podała adres: ul. [...], [...] W., na który przesyłka zawierająca decyzję została zaadresowana.
Ponadto ten właśnie adres skarżącej był wskazany jako jedyny w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych prowadzonym przez Narodowy Funduszu Zdrowia, jako adres zameldowania i zamieszkiwania skarżącej. Nie można więc zarzucić organom jakichkolwiek zaniedbań w ustaleniu prawidłowego miejsca zamieszkania skarżącej.
Powyższe nie ma jednak znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia w tej sprawie.