Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]), Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował "A" Sp. z o.o. we W. (dalej jako "spółka", "strona skarżąca" lub "skarżąca spółka") o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu Nr [...] pt. "[...] Turystyczno-Uzdrowiskowy [...] szansą na wsparcie lokalnych przedsiębiorców poprzez wykorzystanie potencjału turystycznego P.Z.", zgłoszonego w ramach Priorytetu 1 ("Przedsiębiorstwa i Innowacyjność"), Działanie Nr 1.4. ("Infrastruktura wspierająca innowacyjność i przedsiębiorczość w regionie") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (Nr naboru: [...] – "Parki, inkubatory, transfer technologii"). Powodem negatywnej oceny było uznanie, że zgłoszony projekt strony nie spełnia trzech kluczowych (wymienionych w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r.) kryteriów oceny merytorycznej.
Rozstrzygnięciem datowanym na dzień [...] stycznia 2013 r. (Nr [...]) Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa D. nie uwzględniła odwołania spółki od negatywnej oceny merytorycznej dopiero co opisanego projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] 2013 r., sygn. akt III SA/Wr [...]/13, oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie zarządu Województwa D..
Na skutek skargi kasacyjnej spółki wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2013 r., sygn. akt II GSK [...]/13, zaś sprawa przekazana tut. Sadowi do ponownego rozpoznania.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...]2014 r., sygn. akt III SA/Wr [...]/14, w trybie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako u.z.p.p.r.) uwzględnił skargę spółki i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Po przeprowadzeniu powtórnej oceny przedmiotowego projektu w ramach procedury odwoławczej Urząd Marszałkowski Województwa D. Departament Funduszy Europejskich Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. poinformował skarżąca spółkę o ponownej negatywnej ocenie przez Komisję Oceny Projektów wniosku o dofinansowanie realizacji projektu spółki wraz z pouczeniem o przysługującym prawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma.
W dniu [...] lipca 2014 r. spółka nadała, za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego, skargę do tut. Sądu na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2014 r. (w piśmie błędnie wskazano datę [...] czerwca 2015 r.) odwołania złożonego przez spółkę w przedmiocie negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu.
W skardze wniesiono o jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, zarzucając naruszenie:
- a. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 154 u.p.p.s.a. poprzez niewykonanie w sposób świadomy, jawny i celowy przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku niniejszego Sądu z dnia [...]2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr [...]/14 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2013 r., sygn. akt II GSK [...]/13, które uwzględniły skargę i skargę kasacyjną skarżącej na uprzednie identyczne i oparte na tej samej argumentacji organu rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2013 r. o nr [...]
- b. art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez brak nadania przez organ rozstrzygnięciu formy wymaganej zaskarżoną normą i niezawarcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu uzasadnienia oceny, traktując swoje rozstrzygniecie jako prywatne pismo skierowane do prezesa skarżącej o luźnej i nieformalnej treści odwołującej się przez organ do dotychczasowych domniemań, pogłosek i wątpliwości bez merytorycznej oceny oraz uzasadnienia,
- c. art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. poprzez pominięcie przez organ dwuinstancyjności postępowania i w następstwie wyroku Sądu z dnia [...]2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr [...]/14, którym Sąd (w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].2013 r., sygn. akt II GSK [...]/13), uwzględnił skargę kasacyjną na wyrok niniejszego Sądu z dnia [...] 2013 r., sygn. akt III SA/Wr [...]/13) uchylił uprzednie rozstrzygnięcie organu z dnia [...] stycznia 2013 r. o nr [...], w następstwie czego organ nie wydał pierwszej ewentualnej negatywnej oceny projektu celem przyznania skarżącej środka odwoławczego w postaci protestu zgodnie z regulacją art. 30b u.z.p.p.r., w konsekwencji zmuszając stronę skarżącą do wniesienia od razu skargi do sądu administracyjnego, ewentualnie, w ramach art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. w zw. z § 8 ust. 2 lit. d Regulaminu [...], poprzez niedokonanie oceny projektu w zakresie wskazanym w wyroku niniejszego Sądu z dnia [...]2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr [...]/14, ale dowolnie poprzez nową ocenę całego projektu w ramach wszystkich kryteriów,
- d. art. 60 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) numer 1083/2006 z dnia z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 31.07.2006, Nr L 210/25, dalej Rozporządzenie 1) poprzez naruszenie przez organ kryteriów przyjętych przez Komitet Monitorujący mających zastosowanie do przeprowadzanego Programu w zakresie oparcia się na kryteriach nie zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący Program,
- e. art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 z 2012 r., s. 32 i nast. (dalej Uszczegółowienie RPO WD) poprzez nieuwzględnienie przez organ celów priorytetów z Programu, które strona skarżąca jako wnioskodawca w całości wskazał, opisał i na nich oparł swój projekt, w tym działania wspomagające rozwój MŚP mające wpłynąć na trwałą poprawę zatrudnienia oraz stworzenie podstawy do rozwoju gospodarczego obszaru o szczególnym bezrobociu,
- f. art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie przy rozstrzygnięciu w ramach wyboru projektu kryteriów z Uszczegółowienia RPO WD w zw. z art. 60 lit. a Rozporządzenia 1 w ten sposób, iż oceny dokonano według kryteriów nie objętych Programem i ogłoszonych przez organ, a tym samym uniemożliwienie skarżącej jako wnioskodawcy ewentualnego przygotowania wniosku z projektem z uwzględnieniem nowych priorytetów,
- g. art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 6 i art. 31 ust. 1 i ust. 4 u.z.p.p.r. oraz § 4 ust. 1 lit. b, ust. 2 lit. h i lit. m, ust. 3 lit. b oraz § 5 ust. 3, ust. 15,ust. 17-18, ust. 29 i ust. 23-26 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej Regulamin [...]), jak i kryteriów oceny merytorycznej z tabeli dodatkowej kolumny z "Dodatkowych wyjaśnień" (s. 71 - 72, 83 - 87) Przewodnika po Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 z dnia 22 marca 2012 r. (dalej Przewodnik) w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie przy rozstrzygnięciu przez organ zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a oparte na wprowadzeniu przez organ nowej procedury oceny projektu, "niestandardowej", bez określenia jej zasad, sposobu przeprowadzenia i dopełnienia warunków Programu, a także wprowadzenie, do po raz drugi ponowionej oceny merytorycznej (zgodnie z Rozporządzeniem 1 projekty mogą być wybierane zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, a zgodnie z u.z.p.p.r. organ nie mógł tego zrobić w trakcie trwania konkursu objętego Programem, nadto nie zmieniając priorytetów i opisów w polu "Dodatkowe wyjaśnienia"), nowych nieznanych wnioskodawcy zasad oceny merytorycznej projektów korzystając już z 8 ekspertów,
- h. art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez doprowadzenie przez organ do pogorszenia zasad konkursu w ramach Programu w następstwie wprowadzenia nowych kryteriów oceny Projektu w sposób nieprzewidziany w ramach jakichkolwiek zobowiązań międzynarodowych lub przepisów ustawowych, nadto nie wskazanych przez organ,
- i. § 29 ust. 5 i § 30 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. (Załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] r.) w zw. z § 106, § 109 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 1 Statutu Województwa D. (uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...]2010 roku, Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia 15.03.2010 r., Nr 47, poz. 693) i w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 18 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze. zm., dalej jako u.s.w.), jak i art. 31 ust. 4 u.s.w. poprzez brak przyjęcia przez organ w formie uchwały kwestii objętych "decyzją" z dnia [...] r., brak w ogóle istnienia uchwały organu z uwagi na niedochowanie procedury podjęcia uchwały (w tym wskazywanej przez organ procedury obiegowej) i nie spełnienia przez nią konstrukcyjnych elementów aktu administracyjnego, a zatem posługiwanie się przez organ w toku oceny merytorycznej Projektu dla wydania poprzedniego rozstrzygnięcia nieistniejącą podstawą prawną, czym naruszono również art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa",
- j. § 3 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 7, § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie udzielania pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 85, poz. 719, dalej Rozporządzenie) w takim zakresie, w jakim w ramach Programu i jego priorytetów organ pominął spełnienie przez skarżącą jako wnioskodawcę i przez projekt kryteriów IOB pod kątem prowadzenia działalności służącej tworzeniu korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości, pomocy dla nowo powstałych przedsiębiorców w ramach inkubatorów przedsiębiorczości, utworzenia nowej inwestycji obejmującej inwestycję w środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z utworzeniem nowego przedsiębiorstwa i nabyciem środków trwałych bezpośrednio związanych z przedsiębiorstwem, w tym wytworzenie środków trwałych w zakresie budowli i budynków, maszyn i urządzeń, narzędzi, przyrządów i aparatury, wyposażenia technicznego dla prac biurowych, jak i infrastruktury technicznej związanej z nową inwestycją, a także nabycie wartości niematerialnych i prawnych,
- k. Rozdziału 6.5 - ocena merytoryczna Poradnika dla beneficjenta w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 z wyłączeniem Działania 1.1, 1.2, 5.1 i 5.3 oraz Priorytetu 10 (zatwierdzonego dnia 25.05.2012 r. zgodnie z pkt 4 załącznika do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] r., dalej Poradnik) w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. poprzez przekroczenie terminu do dokonania oceny merytorycznej oraz braku dopełnienia powinności zwrócenia się do skarżącej, w przypadku wątpliwości co do treści Projektu, celem ewentualnego jego uzupełnienia (szczegółowe uzasadnienie zarzutów w uzasadnieniu skargi str. 4-13).
W odpowiedzi na skargę,złożonej na rozprawie w dniu [...]września 2014 r., Instytucja Zarządzająca- Zarząd Województwa D. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie podnosząc, iż dokonana ocena jest w pełni rzetelna i prawidłowa i nie sposób jej odmówić przymiotu bezstronności, natomiast skarżąca nie spełniła kryteriów oceny merytorycznej.
W tym stanie faktyczno-prawnym Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Podstawową regulacją normującą realizację programów operacyjnych, w tym tryb naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, są przepisy wyżej przywoływanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepisy tejże ustawy modyfikują również zasady postępowania przed sądami administracyjnymi, gdyż art. 30 e u.z.p.p.r. wyraźnie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postepowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
W tym kontekście warto w tym miejscu przytoczyć brzmienie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., iż "Po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, [...]1 i 1529)", jak też dalszy ustęp 2 tegoż art. 30 c, że "Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Skarga podlega wpisowi stałemu".
Z przytoczonych przepisów wynika, po pierwsze, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu postępowania odwoławczego, tj. po wniesieniu środka odwoławczego w postaci protestu, który wnoszony jest do właściwej instytucji zarządzającej (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.), a po drugie- bieg 14- dniowego terminu do wniesienia skargi liczy się od doręczenia pisemnej informacji instytucji zarządzającej o wyniku rozpatrzenia protestu wnioskodawcy (art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r.), nie zaś od doręczenia pisemnej informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.
Dla uporządkowania tych kwestii warto wskazać, zważywszy na fakt, iż procedura konkursowa rozpoczęła się jeszcze przed [...] czerwca 2013 r., także to, że w Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 (Dz. U. z 2011 r., nr 279, poz. 1644), uznał art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, za niezgodny z art. 87 Konstytucji, przez co przepis ten w ówczesnym brzmieniu stracił moc z dniem [...] czerwca 2013 r. W ustawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714), którą ustawodawca zmienił zakwestionowane przepisy u.z.p.p.r., poprzez unormowanie art. 2 ust. 4 wprowadzono zapis, że w przypadku gdy wnioskodawca w ramach określonego programu operacyjnego na lata 2007-2013 przysługuje środek odwoławczy w postaci odwołania, instytucja rozpatrująca protest, w przypadku jego nieuwzględnienia, pisemnie informuje wnioskodawcę o możliwości wniesienia odwołania.
Przepisy art. 30a ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio." Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie delegacji ustawowej w drodze komunikatu ogłosił w Monitorze Polskim z dnia 9 lipca 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 576) listę programów operacyjnych na lata 2007- 2013 i przysługujących w ich ramach środków odwoławczych oraz instytucji właściwych do ich rozpoznania wskazując dla Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007- 2013 protest jako przysługujący środek odwoławczy i Instytucję Zarządzającą (IŻ) jako instytucję rozpatrującą środek odwoławczy.
Z dokumentów dołączonych do skargi, jak też z oświadczeń pełnomocników obu stron złożonych na rozprawie, wynika bezsprzecznie, iż w ramach procedury odwoławczej, przeprowadzonej po wyroku tut. Sądu z dnia [...]2014 r. sygn. akt III SA/Wr [...]/14, doszło do sporządzenia ponownej oceny merytorycznej projektu skarżącej spółki, o czym została ona poinformowana w formie pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. Departamentu Funduszy Europejskich Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r.
W piśmie tym błędnie pouczono spółkę, iż przysługuje jej prawo wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, zamiast prawidłowego pouczenia o możliwości wniesienia protestu do Instytucji Zarządzającej.
Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w tej sytuacji mamy do czynienia z przedwczesnością skargi z uwagi na niewyczerpanie postępowania odwoławczego przed właściwa instytucją, tj. Zarządem Województwa D.. Ponieważ powyższej kwestii nie normują przepisy szczególne zawarte w u.z.p.p.r., to zastosowanie znajdą ogólne przepisy u.p.p.s.a. dotyczące niedopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego.
Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. orzeczono jak w sentencji postanowienia.