Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.D. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: DO ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] września 2019 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z/s w S.(dalej: KB ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowisko-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2018.
Z akt sprawy wynika, że w dniu[...] czerwca 2018 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowisko-klimatycznej (dalej też: płatność r.ś.k., zobowiązanie r.ś.k.) na rok 2018 w ramach pakietów 1 Rolnictwo zrównoważone na działce ewidencyjnej nr [...], na której zlokalizowane zostały działki rolne A1, A3, A4 oraz A5 o powierzchni 3,70 ha. Strona zobowiązanie r.ś.k. realizowała od 2017 r. Gospodarstwo strony zostało wytypowane do kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą Foto. Inspekcja stwierdziła, że na działkach A1, A4 i A5 wysiana została inna uprawa, aniżeli zadeklarowana we wniosku. Na wszystkich działkach była wysiana kukurydza, podczas gdy rolnik w 2018 r. na działce A1 zadeklarował mieszankę strączkowo- zbożową, na działce A4 gorczycę, a na działce A5 grykę. Organ stwierdził nieprawidłowość o kodzie DR6 wskazującą, że na działkach nie stwierdzono deklarowanych upraw oraz że stwierdzone rośliny należą do tej samej grupy upraw, do której należały rośliny deklarowane.[...] listopada 2018 r. strona złożyła do organu I instancji wniosek (wraz z niezbędną dokumentacją) o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Wniosek był konsekwencją przeniesienia posiadania gruntów na stronę przez Z.D., który realizował zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od [...] marca 2015 r. Powierzchnia działek wynosiła 10,32 ha, na wszystkich działkach był realizowany pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone.
W dniu [...] grudnia 2018 r. organ wezwał stronę o złożenie wyjaśnień i dostarczenie dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 4c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne, rozporządzenie r.ś.k). Organ I instancji stwierdził, że rolnik nie dostarczył w bieżącym roku analizy chemicznej gleby oraz że do dnia [...] lipca 2018 r. nie złożył kopii stron planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Strona nie odpowiedziała na wezwanie.
W decyzji z [...] maja 2019 r. organ I instancji przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w wysokości 533,70 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5.074,30 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia. Organ przyjął, że skarżący realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne: - podjęte w dniu [...] marca 2017 r. na powierzchni 3,70 ha; - przejęte w dniu 20 sierpnia 2018 r. na powierzchni 10,32 ha, podjęte przez poprzedniego użytkownika [...] marca 2015 r. Wskazał organ, że łączna powierzchnia gruntów rolnych, co do której był rozpatrywany wniosek wynosiła 14,02 ha i taka powierzchnia została zatwierdzona do wsparcia. Na wysokość przyznanego wsparcia miały wpływ nieprawidłowości stwierdzone w obszarze wymogów, które rolnik był zobowiązany przestrzegać, co wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia r.ś.k.
Stwierdził organ, że skarżący: - zaniechał wymogowi wykonania analizy chemicznej gleby dla działki nr[...], na której znajdują się działki rolne A1, A3, A4 oraz A5, co skutkowało zmniejszeniem płatności do tych działek o 75%; - nie dochował wymogu zastosowania w gospodarstwie w 2018 r., co najmniej 4 upraw w plonie głównym, co skutkowało zmniejszeniem płatności o 40%; - nie dostarczył wymaganych stron ze sporządzonego dla jego gospodarstwa Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co skutkował zmniejszeniem w wysokości 40%. Z uwagi na powtarzalność nieprawidłowości dotyczących analizy chemicznej gleby oraz planu działalności rolno-środowiskowo- klimatycznej, które wystąpiły u strony również w 2017 roku, wyliczone w tym zakresie zmniejszenia płatności zostały powiększone o 7%, stosownie do § 33 ust. 14 i ust. 15 rozporządzenia r.ś.k. Organ zmniejszenia obliczył uwzględniając łączną powierzchnię działek na których realizowane są zobowiązania.
W odwołaniu od decyzji strona zakwestionowała prawidłowość działaniu organu I instancji. Strona nie zgadza się z ustaleniami organu dotyczącymi braku uznania przez organ, że w 2017 r. przejęła zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od Z.D. przejęcie nie zostało uznane, a wniosek za 2017 r. potraktowano jako wniosek rozpoczynający nowe zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, w tym zakresie jest ostateczna decyzja). Podaje, że wniosek złożony za 2018 rok został złożony również jako kontynuacja przejętego od pana Z.D. w 2017 roku zobowiązania.
Ponadto strona wskazała, że nie rozumie, dlaczego zobowiązanie z 2017 roku zostało "rozliczone" wspólnie z zobowiązaniem przejętym w 2018 r. Zdaniem strony rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące i wskazuje, że spełnienie wymogu 4 upraw w trakcie roku w części zobowiązania jest nierealne w oderwaniu od całego zobowiązania podjętego przez Z.D.
W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał i omówił przepisy rozporządzenia r.ś.k., w tym: § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1, pkt 5, § 5 ust. 2, § 12 ust. 1, § 15 ust. 1, § 21 ust. 1, ust. 4c, § 29 ust. 6, § 30 ust. 1, § 33 ust. 2, ust. 9c, ust. 14 oraz załącznik nr 8 i załącznik nr 2 część I pkt 14 oraz przepisy art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48) i art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 Dz.U.UE.L.2013.347.549.
Wskazał DO ARiMR, że kwestia przejęcia przez stronę zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego za 2017 r. od Z.D. i jego kontynuacji została zakończona wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR; decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Z decyzji wynika, że w 2017 r. skarżący rozpoczął nowe zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne na powierzchni 3,70 ha w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, a dniem rozpoczęcia tego zobowiązania był dzień 15 marca 2017 roku. A zatem wniosek o płatność rolno-środowiskowo- klimatyczną złożony przez stronę w dniu 15 czerwca 2018 r. jest kontynuacyjnym wnioskiem o płatność, wobec podjętego przez stronę w dniu 15 marca 2017 r. zobowiązania rolno- środowiskowo-klimatycznego.
Dalej organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości wystąpienie nieprawidłowości w postaci braku wykonania chemicznej analizy gleby oraz, że nieprawidłowość ta miała charakter powtarzalny (wystąpiła po raz drugi), co skutkować musiało zastosowaniem § 33 ust. 14 rozporządzenia r.ś.k., art. 35 ust. 3 akapit 5 rozporządzenia nr 640/2014 oraz wytycznych zawartych w § 33 ust. 2 rozporządzenia r.ś.k. Zdaniem organu II instancji nie budzi również wątpliwości, że wystąpiły nieprawidłowości, tj. - rolnik nie zastosował 4 upraw w plonie głównym w ciągu roku (pierwsze wystąpienie nieprawidłowości, zmniejszenie płatności zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia r.ś.k.); - brak planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej (zmniejszenie płatności zgodne § 33 ust. 9 rozporządzenia r.ś.k. oraz powtarzalność, o której mowa w § 33 ust. 15 ww. rozporządzenia).
Według organu II instancji prawidłowo również organ dokonał łącznego rozliczenia zobowiązań, tzn. własnego zobowiązania, realizowanego przez stronę od 2017 r. na powierzchni 3,70 ha oraz przejętego w 2018 roku od pana Z. D., realizowanego przez poprzedniego posiadacza od 15 marca 2015 roku (powierzchnia 10,32 ha). Wskazał DO ARiMR na treść § 31 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k., wedle którego w przypadku gdy rolnik lub zarządca, który złożył za dany rok kalendarzowy wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, złożył również za ten rok kalendarzowy wniosek, o którym mowa w § 24 ust. 2, § 25 ust. 2, § 26 ust. 2, § 27 ust. 2 albo 8, § 28 ust. 2 albo 6 lub § 29 ust. 2 albo 6, wnioski te są rozpatrywane łącznie w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Słusznie zatem organ I instancji rozpatrując wniosek na 2018 r. wziął pod uwagę zarówno grunty własne strony (3,70 ha) jak i grunty przejęte w trybie § 29 ust. 6 ww. rozporządzenia.
W ocenie organu II instancji powołany przepis jest jasny w literalnym brzemieniu i nie wymaga dokonywania dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, w celu ustalenia tak powierzchni zatwierdzonej do wsparcia jak i zmniejszeń płatności mających wpływ na wysokość przyznanej pomocy. Ponadto wedle § 15 ust. 1 rozporządzenia, wysokość płatności r.ś.k. w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Zdaniem organu II instancji stanowisko strony, tj. odrębne rozliczanie własnego i przejętego zobowiązania r.ś.k. jest nie do zaakceptowania, bowiem prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji zachwiania regułami procesowymi, w tym przede wszystkim zasadą praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonymi odpowiednio w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa.
Zwrócił również uwagę DO ARiMR, że wnioskowanie o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika i to beneficjent tych środków winien dołożyć należytej staranności, aby ubiegając się o wsparcie publiczne, spełniał określone przepisami prawa przesłanki warunkujące ich przyznawanie. Skoro bowiem rolnik przesyłając wniosek a następnie wstępując w toczące się postępowanie w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w miejsce innego rolnika zapoznał się z oświadczeniem określonej treści (sekcja VIII wniosku Oświadczenia i zobowiązania), wskazującej na wiedzę w zakresie przyznawania płatności to należy uznać, iż miał on świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa.
W skardze do Sądu, strona wskazała na brak logiczności decyzji, niejasną interpretację § 31 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k., brak zastosowania § 30 ust. 2 ww. rozporządzenia. Strona zakwestionowała możliwość wspólnego rozliczenia zobowiązania z różnych okresów – własnego i przejętego oraz spełnienia wymogu 4 upraw w trakcie roku w części przejętego zobowiązania w oderwaniu od całego zobowiązania przejętego od poprzednika. Zdaniem strony zobowiązania winny być rozliczone oddzielnie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja DO ARiMR narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz przepisów dotyczących zmniejszenia płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w tym rozporządzenia r.ś.k. w zakresie sposobu dokonania zmniejszenia oraz zastosowania § 31 ust. 1 rozporządzenia.
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości przyznania płatności r.ś.k. na 2018 r. i sposobu dokonania zmniejszenia tej płatności w wyniku zastosowania § 31 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k. w ten sposób, że organ dokonał łącznego rozliczenia zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, tj. zobowiązania r.ś.k. podjętego przez stronę w dniu 15 marca 2017 r. na powierzchni 3,70 ha oraz zobowiązania r.ś.k. przejętego w dniu 20 sierpnia 2018 r. na powierzchni 10,32 ha, podjętego przez poprzedniego użytkownika 15 marca 2015 r. Według organów obu instancji w sytuacji, kiedy strona składa wniosek o przyznanie płatności r.ś.k. na 2018 r. w ramach zobowiązania, jakie podjęła w 2017 r., co do gruntu o powierzchni 3,70 ha oraz składa wniosek o płatność r.ś.k. na 2018 r. w ramach przejętego gruntu i przejęcia zobowiązania r.ś.k. rozpoczętego w 2015 r. na powierzchni 10,32 ha – należy uznać, że strona realizuje w 2018 r. jedno zobowiązanie r.ś.k., które należy rozliczyć (ze wszystkimi konsekwencjami) łącznie, tj. dla powierzchni gruntów rolnych zatwierdzonych do wsparcia na 2018 r. - 14,02 ha.
Zdaniem strony działanie organów jest wadliwe i płatność r.ś.k. na 2018 r. winna być przez organ przyznana i rozliczona odrębnie dla każdego z zobowiązań r.ś.k., jakie realizuje strona, tj. odrębnie dla zobowiązania, które strona kontynuuje a podjęła w 2017 r. na gruntach o powierzchni 3,70 ha (z uwzględnieniem stanu i sposobu realizacji tego zobowiązania r.ś.k.) oraz odrębnie dla zobowiązania r.ś.k., które strona w 2018 r. przejęła, a które zostało podjęte w 2015 r. i dotyczy gruntu o powierzchni 10,32 ha.
W zaistniałym sporze Sąd, jako nieprawidłowe ocenił stanowisko zajęte przez organy.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że poza zakresem sprawy pozostaje podnoszona w skardze kwestia prawidłowości ustalenia przez organ, że na gruntach o powierzchni 3,70 ha strona podjęła nowe zobowiązanie r.ś.k. w 2017 r. i obecny wniosek na 2018 r. jest w ramach realizacji tego zobowiązania. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy stroną a organem zaistniał spór, co do tego, czy na ww. gruncie strona rozpoczęła w 2017 r. nowe zobowiązanie r.ś.k. w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, czy też w 2017 r. przejęła ww. grunt od Z.D. i kontynuowała zobowiązanie r.ś.k. Spór ten zakończył się wydaniem przez DO ARiMR decyzji z dnia[...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji, w której stwierdzono, że strona w 2017 r. na gruntach o powierzchni 3,70 ha rozpoczęła realizację nowego zobowiązania r.ś.k. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna i prawomocna.
W ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do kontroli ww. decyzji. A zatem w stanie faktycznym objętym niniejszym postępowaniem, dotyczącym płatności na 2018 r. strona na gruncie o powierzchni 3,70 ha realizuje zobowiązanie r.ś.k. podjęte przez stronę w 2017 r.
Odnośnie sporu, jaki powstał w sprawie, to Sąd nie podziela stanowiska organów w zakresie łącznego rozliczenia zobowiązań r.ś.k. podjętych i kontynuowanych w różnych latach. Wbrew poglądowi organów strona może i realizuje dwa zobowiązania r.ś.k., jedno podjęte w 2017 r. oraz drugie przejęte od innego rolnika (Z.D.) w 2018 r., a podjęte w 2015 r. i każde z tych zobowiązań, co do przestrzegania warunków na jakich ma być realizowane oraz skutków ich naruszenia należy ocenić i rozliczyć odrębnie.
Na odrębność realizowanych przez stronę zobowiązań wskazuje szereg unormowań rozporządzenia r.ś.k., które organ w decyzji pominął, skupiając się wyłącznie na zapisie § 31 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Szczegółowe warunki, tryb przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 normuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2018 r.
Z przepisów wynika, że rolnik podejmuje się realizować dane zobowiązanie r.ś.k. na określonych warunkach, na określnym obszarze i przez określony czas.
W rozporządzeniu w § 3 unormowano m.in. kwestie dotyczące realizacji przez jednego rolnika więcej niż jednego zobowiązania r.ś.k. Z przepisów wynika, że realizacja kilku zobowiązań r.ś.k. przez jednego rolnika może być wynikiem podjęcia przez rolnika kilku zobowiązań jednocześnie, jak również może być następstwem przejęcia przez rolnika zobowiązania r.ś.k. podjętego przez innego rolnika.
Zgodnie z § 3 ust. 2 Rolnik lub zarządca, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, zwani dalej odpowiednio "rolnikiem" lub "zarządcą", może realizować jednocześnie więcej niż jedno zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, z tym że takie same zobowiązania może realizować jednocześnie, jeżeli zostały podjęte w różnych latach, a w przypadku gdy kontynuuje realizację takiego samego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez innego rolnika lub zarządcę, może je realizować mimo, że zostały podjęte w tym samym roku.
A § 3 ust. 2a. stanowi, że takie same zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne mogą być realizowane w ramach wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 lub wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5, a w przypadku gdy kontynuuje realizację takiego samego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez innego rolnika lub zarządcę - również w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 lub ras lokalnych zwierząt w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7.
Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprost wskazuje na możliwość (na określonych warunkach) realizacji przez rolnika kilku zobowiązań r.ś.k. Dotyczy to również zobowiązań w ramach pakietu z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia r.ś.k. (rolnictwo zrównoważone)
W § 25 i nast, rozporządzenia zawarte są regulacje dotyczące szeregu zdarzeń związanych ze zmianami po stronie podmiotu realizującego (mającego realizować) zobowiązanie r.ś.k. i skutków jakie one wywołują w tym dla podmiotu przejmującego, jak również dla postępowania w sprawie przyznania płatności.
W okolicznościach takich, jak w sprawie wystąpiła sytuacja z § 29 ust. 6 rozporządzenia.
§ 29 ust. 6 stanowi, że jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika lub zarządcę nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tej płatności, nowy posiadacz tych gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie tej płatności na miejsce tego rolnika lub zarządcy na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania tych gruntów lub stada.
W sprawie strona złożyła 15 czerwca 2018 r. wniosek o przyznanie płatności na 2018 r. w zakresie zobowiązania r.ś.k. podjętego w 2017 r. A 15 listopada 2018 r. złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności r.ś.k. na 2018 r. w związku z przeniesieniem posiadania gruntów (i przejęciem zobowiązania), na którym inny rolnik (Z.D.) realizował zobowiązanie r.ś.k. podjęte w 2015 r. Do wniosku strona dołączyła wymagane dokumenty i oświadczenia (§ 29 ust. 7).
Zwraca w tym miejscu Sąd uwagę, że § 29 ust. 7 rozporządzenia wyraźnie wskazuje na odrębność zobowiązania r.ś.k. przejętego od innego rolnika. Mianowicie rolnik przejmujący zobowiązuje się kontynuować zobowiązanie do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, jak również zobowiązuje się do zapłaty określonych kwot w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy realizacji tego zobowiązania.
§ 29 ust. 7 przewiduje, że:
- 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, do trybu przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za dany rok nowemu posiadaczowi gruntów lub stada stosuje się odpowiednio § 26 ust. 3-7, z tym że do wniosku, o którym mowa w ust. 6, posiadacz ten dołącza również oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do:
- 1) kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez:
- a) rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów lub stada, lub
- b) zarządcę, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów
- - do końca okresu objętego tym zobowiązaniem;
- 2) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uzyskanej przez:
- a) rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów lub stada, lub
- b) zarządcę, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów
- - któremu została przyznana ta płatność, jaką ten rolnik lub zarządca byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez tego rolnika lub zarządcę wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, wymienione w § 34 ust. 1-3.
W świetle ww. przepisu nie jest możliwe "połączenie" zobowiązania przejętego z innym zobowiązaniem r.ś.k. realizowanym przez rolnika na innym obszarze i obejmującym inny okres, tak jak ma to miejsce w sprawie.
Zobowiązanie przejęte stanowi odrębne zobowiązanie r.ś.k., które realizowane jest przez określony czas na określonym obszarze i podlega ocenie i rozliczeniu w związku z jego realizacją.
Powołany przez organ § 31 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k. nie powoduje "zespolenia" zobowiązania r.ś.k. które rolnik przejął od innego rolnika z innym zobowiązaniem, które rolnik realizuje. Przepis ten ma znaczenie procesowe, tzn. w warunkach, kiedy przewidziano jego zastosowanie (w sprawie sytuacja z § 29 ust.
6) wnioski strony są rozpatrywane łącznie w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Jednak łączne rozpatrzenie wniosków nie oznacza, że dochodzi do połączenia zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych w jedno wspólne zobowiązanie r.ś.k.
Zauważyć również trzeba, że podjęcie i realizacja zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego wymaga od rolnika spełnienia określonych wymogów (w zależności od pakietu i wariantu), których naruszenie powoduje określone, skutki przewidziane w przepisach (w tym zmniejszenie płatności § 33, zwrot płatności § 34, § 34a). Ocena stwierdzonych nieprawidłowości jest zindywidualizowana i niewątpliwie nie można skutków nieprawidłowości popełnionych przy realizacji jednego zobowiązania przenosić na realizację innego zobowiązania.
W sprawie są to zobowiązania realizowane w różnym czasie, na różnym obszarze. Nie znajduje Sąd uzasadnienia, aby przenieść skutki nieprawidłowości popełnionych w ramach zobowiązania realizowanego na obszarze 3,70 ha i podjętego w 2017 r. na zobowiązanie realizowane na obszarze10,32 ha i podjęte w 2015 r. (i odwrotnie).
Organ zdaje się nie dostrzegać, że skutki stwierdzonych uchybień dla danego zobowiązania r.ś.k. (wysokości przyznanej płatności, pomniejszenia czy dochodzonego zwrotu) sam ustawodawca wiąże niejednokrotnie z rokiem realizacji danego zobowiązania i rokiem popełnienia nieprawidłowości. Przykładowo w załączniku nr 8 do rozporządzenia r.ś.k. "Wysokość współczynników dotkliwości uchybienia oraz współczynników trwałości uchybienia stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych" - w pkt 14 i 15 ustawodawca odmiennie traktuje i przewiduje odmienne wielkości współczynnika dotkliwości i trwałości uchybienia dla rodzaju uchybienia w zależności od roku popełnienia nieprawidłowości. W pkt 14 przewidziano: "Niewykonanie na gruntach ornych w pierwszym (lub poprzedzającym) roku realizacji pakietu chemicznej analizy gleby (pH, P, K, Mg i węgiel organiczny) w terminie" (...), a w pkt 15 "Niewykonanie na gruntach ornych w ostatnim (lub poprzedzającym) roku realizacji pakietu chemicznej analizy gleby (pH, P, K, Mg i węgiel organiczny) w terminie" (...).
W ocenie Sądu organ w sprawie w sposób nieprawidłowy rozpatrzył wnioski strony o przyznanie płatności r.ś.k. na 2018 r. Łączne rozpatrzenie wniosków nie uprawniało organu do połączenia dwóch zobowiązań r.ś.k. realizowanych w różnym czasie i na różnym obszarze i rozciągnięcia nieprawidłowości, ich skutków popełnionych przy realizacji jednego zobowiązania na drugie zobowiązanie. W sprawie wystąpienie danych nieprawidłowości (brak wykonania analizy chemicznej gleby dla działki nr [...], na której znajdują się działki rolne A1, A3, A4 oraz A5, niedostarczenie wymaganych stron ze sporządzonego dla gospodarstwa Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz niedochowanie wymogu zastosowania w gospodarstwie w 2018 r., co najmniej 4 upraw w plonie głównym) nie jest kwestionowane.
Sąd również nie znajduje podstaw do podważenia stwierdzonych uchybień. Akta sprawy potwierdzają, że do naruszeń doszło. Jednakże nie znajduje Sąd uzasadnienia dla uznania, że skutki naruszeń winny odnosić się do połączonych zobowiązań r.ś.k.
Łączne rozpatrzenie wniosków o przyznanie płatności na 2018 r., nie zwalnia organu z uwzględnienia tego, że strona realizuje dwa zobowiązania r.ś.k., jedno podjęte w 2017 r. oraz drugie przejęte od innego rolnika w 2018 r., a podjęte w 2015 r. i każde z tych zobowiązań, co do przestrzegania warunków na jakich ma być realizowane oraz skutków ich naruszenia organ winien ocenić i rozliczyć odrębnie.
W tym miejscu podkreślić również trzeba, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne należą do płatności finansowanych z EFFROW i organ zobowiązany jest przy ich przyznawaniu i ocenie nieprawidłowości oraz ich skutków stosować przepisy unijne, w tym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 Dz.U.UE.L.2013.347.487, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 Dz.U.UE.L.2013.347.549 oraz rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48).
Z przepisów unijnych wynika, że każdorazowo ocena naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania, w tym rolno-środowiskowo-klimatycznego powinna być dokonana w sposób zindywidualizowany.
W rozporządzeniu nr 1306/2013 przewidziano, że w celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tytule V systemy kontroli oraz kary zawarte są przepisy dotyczące nieprawidłowości, konieczności ich odzyskiwania oraz nakładania kar administracyjnych i ich warunków. Art. 77 Stosowanie kar administracyjnych przewiduje w ust. 5, że kary administracyjne muszą być proporcjonalne, a ich wysokość uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności, (podkreśl. Sądu) a dalej wprowadza ograniczenia kar.
Aktem uzupełniającym ww. rozporządzenie jest rozporządzenie delegowane Komisji nr 640/2014. W motywie 19 rozporządzenia wskazano, że kary administracyjne należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami działania siły wyższej, jak również nadzwyczajnymi okolicznościami. Kary administracyjne powinny być stopniowane w zależności od wagi niezgodności, (podkreśl. Sądu) włącznie z całkowitym wykluczeniem na określony czas z jednego lub więcej systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego. Powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy lub środków pomocy w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków oraz możliwość, że beneficjent nie zgłosi wszystkich swoich obszarów, aby sztucznie stworzyć warunek zwalniający go z obowiązków dotyczących zazieleniania. Kary administracyjne na podstawie niniejszego rozporządzenia należy uważać za wystarczająco odstraszające, aby zniechęcić do umyślnej niezgodności.
Z kolei motyw 31 wskazuje, że odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne w odniesieniu do środków rozwoju obszarów wiejskich należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności. Odmowy i cofnięcia wsparcia powinny być stopniowane w zależności od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności. (podkreśl. Sądu) W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne powinny uwzględniać szczególny charakter różnych środków wsparcia. W przypadku poważnej niezgodności lub w sytuacji, gdy beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu uzyskania wsparcia, należy odmówić mu wsparcia i nałożyć na niego karę administracyjną. Kary administracyjne obejmują całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej środków wsparcia lub rodzajów operacji.
Motyw 32 stanowi, że w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich kary administracyjne powinny pozostawać bez uszczerbku dla możliwości tymczasowego zawieszenia wsparcia, którego dotyczyła niezgodność. Należy ustanowić przepisy określające przypadki, w których można oczekiwać, że beneficjent naprawi niezgodność w rozsądnym terminie.
W rozporządzeniu nr 640/2014 art. 35 stanowi, że odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności (ust. 1). Odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2). Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust.
2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka (ust.3). W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4). Jeżeli ogólna ocena w oparciu o kryteria określone w ust. 3 prowadzi do ustalenia poważnej niezgodności, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 5). Jeżeli ustalono, że beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu otrzymania wsparcia lub w wyniku zaniedbania nie dostarczył niezbędnych informacji, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 6). Jeśli cofnięcia i kary administracyjne, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 5 i 6, nie mogą być w całości odliczone w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty (ust. 7).
W ocenie Sądu w kontekście powołanych przepisów koncepcja organu, aby dokonać zmniejszenia płatności bez uwzględnienia indywidualnego charakteru nieprawidłowości popełnionej w ramach realizacji zobowiązania podjętego w 2015 r. i przejętego przez stronę w 2018 r. oraz zobowiązania podjętego przez stronę w 2017 r. i kontynuowanego w 2018 r. - jest nieuprawniona. Kryteria dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności (ich zdefiniowanie w ww. przepisach unijnych) wymagają odniesienia się do konkretnego zobowiązania i uwzględnienia czasu jego trwania czy obszaru na jakim jest ono realizowane.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wnioski strony o przyznanie płatności na 2018 r. z uwzględnieniem odrębności zobowiązań r.ś.k., tj. ocenić realizację każdego z zobowiązań odrębnie, oraz dokonać oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązań r.ś.k. w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych w przepisach unijnych.
Wszystkie ustalenia i oceny organu winny także znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.
Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia, kierunek rozważań prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, ma umożliwić stronie zrozumienie względów, dla których jej sytuacja została ukształtowana w taki a nie inny sposób. Unijny charakter środków, których dotyczy decyzja uzasadnia również wskazanie na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie C-230/18 PI przeciwko Landespolizeidirektion Tirol, ECLI:EU:C:2019:383, w którym Trybunał w pkt 78- 80 podkreślił szczególne znaczenie uzasadnienia decyzji dla zachowania prawa strony do obrony. Zaskarżona decyzja takich wymogów nie spełniała. W treści decyzji organu II instancji odnośnie zastosowania § 31 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k. organ ograniczył się do stwierdzenia, że przepis nie budzi w swojej treści wątpliwości, a ponadto odmienne rozliczenie zachwiałoby regułami procesowymi, w tym zasadą praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli. Czego organ bliżej nie sprecyzował.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.