Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzję – opisaną w sentencji niniejszego wyroku, a wydaną na wniosek strony o ponowne rozpatrzenie jej sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję z dnia [...] (Nr [...]), w której odmówił umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, czego żądała skarżąca.
Pierwszą część uzasadnienia ponownego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie organ poświęcił przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz normatywnych podstaw, na kanwie których należało orzekać. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii przywołano przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." Organ decyzyjny skonstatował, iż w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności wskazujących na stan całkowitej nieściągalności zaległości, które to okoliczności zostały wymienione taksatywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
W drugiej części uzasadnienia ZUS dokonał oceny materialnej i rodzinnej sytuacji wnioskodawczyni, z perspektywy istnienia (bądź braku) innych okoliczności, które mogą stanowić potencjalnie przyczynę ewentualnego umorzenia zaległości mi-mo braku stanu całkowitej niewypłacalności strony, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a także przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego w dalszych wywodach "rozporządzeniem"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.
Mając na uwadze rozwiązania przyjęte we wspomnianych przepisach organ podkreślił w pierwszej kolejności, że instytucja umorzenia zaległości ma charakter wyjątkowy, zasadą systemową jest bowiem płacenie składek, nie zaś zwalnianie osób zobowiązanych od tej powinności. Dlatego też stosowne przepisy wyposażyły Zakład w uznanie administracyjne. Oznacza to, że organ może – po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego – udzielić mu wnioskowanej ulgi, ale nie ma takiego obowiązku.
ZUS przytoczył dalej następujące okoliczności faktyczne sprawy: wnioskodaw-czyni zlikwidowała wcześniej prowadzoną działalność gospodarczą z dniem [...] r.; jest osobą bezrobotną; zamieszkuje z rodzicami; matka zainteresowanej osiąga miesięczny dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości [...] zł netto; z przedstawionych dokumentów wynikają następujące wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego: internet – [...] zł, telefon [...] – [...] zł, Telekomunikacja [...] – [...] zł, energia elektryczna – około [...] zł, gaz – około [...] zł, czynsz i inne należności na rzecz wspólnoty mieszkaniowej – [...] zł.
Przyznając, że obecna sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna (dowodzi tego dodatkowo otrzymywanie z GOPS dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł) i nie ma ona obecnie możliwości finansowych do jednorazowego uregulowania zaległości wobec ZUS, organ uznał jednak, że sytuacja ta może w przyszłości ulec zmianie, co umożliwi podjęcie próby spłaty zadłużenia wobec ZUS.
ZUS zauważył dalej, że przeważającą część zadłużenia strony stanowią nieopłacone należności za zatrudnionych pracowników, które podlegają szczególnej ochronie i mogą być umorzone tylko w wypadku trwałego wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem organu przemawia to również za odmową umorzenia.
Odnosząc się do argumentów tyczących problemów zdrowotnych ZUS podkreślił z kolei, iż z dokumentacji medycznej nie wynika by były one na tyle istotne aby stanowić przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia. Brak zaś możliwości umorzenia zaległości, jeśli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów.
Z dokumentacji i wyjaśnień strony dotyczących problemów zdrowotnych rodziców wynika, że generują one dodatkowe wydatki i mogą utrudniać im pozyskiwanie dodatkowych dochodów. Nie zachodzi jednak potrzeba sprawowania nad nimi bezpośredniej opieki, co mogłoby uniemożliwiać znalezienie pracy przez zainteresowaną i osiąganie w ten sposób dochodów.
W związku ze wskazaniem przez zainteresowaną na niepowodzenia związane z wcześniej prowadzonym przedsiębiorstwem (jako jedną z przyczyn jej sytuacji), organ wywodził, że niepowodzenia te nie mają charakteru nadzwyczajnego. Są wpisane w ryzyko prowadzenia profesjonalnej działalności gospodarczej i nie SA ujęte w katalogu przesłanek umorzenia.
W skardze do tutejszego Sądu zainteresowana zażądała uchylenia w całości decyzji ZUS z dnia [...] r., zarzucając, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem:
- 1. art. 28 ust. 3 pkt 5, art. 28 ust. 3a i art. 28 ust. 3b u.s.u.s.;
- 2. przepisów rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. do tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi, jej autorka wytknęła organowi błędną wykładnię art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. – przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi okoliczność wymieniona w tym przepisie, chociaż komornik Sądu Rejonowego w S. stwierdził brak majątku strony, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Zdaniem skarżącej, użyty w tym przepisie spójnik "lub" powoduje, iż do przyjęcia stanu całkowitej nieściągalności wystarczy stwierdzenie braku majątku podlegającego egzekucji prze jeden tylko organ: komornika, bądź naczelnika urzędu skarbowego. Zainteresowana podkreśliła zresztą, że również Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył jej zaległości (w podatku VAT i dochodowym).
W uzasadnieniu skargi zawarto także zapatrywanie, iż wnioskodawczyni spełnia przesłanki umorzenia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia.
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano przy tym na inne jeszcze okoliczności i argumenty, które – w ocenie autorki odpowiedzi na skargę – wspierają odmowę zastosowania ulgi, o którą ubiegała się strona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje ZUS wydawane w tego rodzaju sprawach, co rozpoznawana.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, z następujących powodów.
W pełni uzasadniony jest zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., w następującym brzmieniu: "całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy (...) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, (...)". Z użytego w cytowanym przepisie spójnika "lub" wynika niedwuznacznie – jak trafnie wywodzi skarżąca – iż stwierdzenie braku majątku podlegającego egzekucji przez którykolwiek ze wskazanych organów jest faktem w pełni obligującym organ do przyjęcia, iż w sprawie mamy do czynienia ze stanem "całkowitej nieściągalności", jako podstawową przesłanką ewentualnego (celowe podkreślenie składu orzekającego) umorzenia zaległości w zakresie składek (i należności ubocznych) na ubezpieczenie społeczne.
Organ przyznał (w uzasadnieniach obu decyzji wydanych w sprawie), że komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej, stwierdzając brak majątku podlegającego zajęciu. Mimo to przyjął błędne założenie, że nadal prowadzone, przymusowe dochodzenie należności przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż "w przedmiotowej sprawie nie zachodzą (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) przesłanki całkowitej nieściągalności." Stanowisko takie nie znajduje żadnego uzasadnienia w jednoznacznym w swojej treści postanowieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.
Na marginesie tego zagadnienia niezwłocznie wypada jednak podkreślić bezzasadność dodatkowego zarzutu postawionego w uzasadnieniu skargi, jakoby organ dopuścił się – niejako przy okazji swojej oceny – naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie (ściślej – niepowzięcie wiadomości) o tym, że także Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył zainteresowanej zaległości w podatku od towarów i usług i w podatku dochodowym od osób fizycznych. Obie zapadłe w tych sprawach decyzje (dołączone do skargi) datowane są na dzień [...] r. Tymczasem pismo ZUS informujące stronę o jej prawie do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wniesienia do niego uwag nosi datę [...] r. Zostało ono doręczone zainteresowanej w dniu [...] r. (zwrotne poświadczenie odbioru). W interesie skarżącej leżało zatem zapoznanie się z dokumentacją sprawy i poinformowanie organu o nowych okolicznościach, jakimi było bez wątpienia wydanie obu decyzji, na które powołano się w skardze.
Skoro wnioskodawczyni (w niniejszej sprawie) z prawa tego nie skorzystała, przeto nie może skutecznie zarzucać rzekomego niewykonania swoich powinności proceduralnych przez organ, co miałoby polegać na nieuzyskaniu informacji we własnym zakresie, a w konsekwencji – nieustaleniu pełnego stanu faktycznego sprawy i dokonaniu oceny dowodów w sposób dowolny, bez wzięcia pod uwagę obu decyzji Naczelnika US w S., o których była mowa.
Kwestia poruszona w poprzednim akapicie uzasadnienia wyroku nie mogła mieć jednak znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd.
Błędne stanowisko organu co do tego, czy w sprawie zaistniał stan całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., stanowi bowiem wystarczającą podstawę do uchylenia skontrolowanej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. (czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku). Weryfikowane rozstrzygnięcie jest bowiem w istocie przedwczesne i to z dwóch (co najmniej) powodów.
Po pierwsze dlatego, że przyjmując wspomniane zapatrywanie, organ niejako "uniknął" dokonywania oceny sprawy z perspektywy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Wedle tego przepisu, umorzenie może nastąpić jedynie w razie całkowitej nieściągalności. W pełni aprobując utrwalone w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko o uznaniowym charakterze decyzji wydawanym w przedmiocie ewentualnego umorzenia (odmowy umorzenia) zaległości wobec ZUS, trzeba skonstatować, że w niniejszej sprawie organ w ogóle nie dokonał oceny w tej płaszczyźnie, niezasadnie przyjmując, iż brak jest okoliczności znamionujących całkowitą nieściągalność. Tymczasem, skoro niewątpliwie zachodzi przesłanka wskazana przez legislatora w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., należało uzasadnić – w sposób nie budzący wątpliwości – dlaczego mimo to organ odmawia umorzenia. Inaczej rzecz ujmując trzeba było wykazać, że – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – stan całkowitej nieściągalności nie uzasadnia jednak zastosowania ulgi, o której zastosowanie występowała strona. Dokonania takiej właśnie oceny organ uniknął, uznając – niesłusznie – że brak przesłanek do przyjęcia stanu całkowitej nieściągalności.
Przedwczesność zaskarżanej decyzji przejawia się dodatkowo (po drugie) także w tym, że argumentacja organu przywołana w uzasadnieniu zweryfikowanej przez Sąd decyzji jest ewidentnie niepełna, skoro dopiero w odpowiedzi na skargę poszerzono ją zarówno o nowe elementy stanu faktycznego (np. wskazanie okoliczności rozpoczęcia przez stronę działalności gospodarczej), jak i o dodatkowe argumenty, które miałyby wspierać zasadność odmowy umorzenia wnioskowanych zaległości. Określone elementy stanu faktycznego i pełna argumentacja organu powinna zaś być umieszczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest jej rozszerzanie dopiero w odpowiedzi na skargę. Ocenie sądu administracyjnego podlega bowiem decyzja administracyjna (a nie odpowiedź na skargę).
Podejmując ponowne rozstrzygnięcie w sprawę organ powinien też rozważyć (precyzyjnie) wzajemną relację postanowień art. 28 ust. 3a do art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 30 u.s.u.s. Rozważenie tej relacji jest niezbędne do prawidłowego wyznaczenia granic oceny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy od kompletnego i szczegółowego a w konsekwencji – przekonującego wykazania, czy stan całkowitej nieściągalności uzasadnia umorzenie zaległości strony, zależy wszak potrzeba dokonywania dalszych ocen, na podstawie pozostałych, dopiero co wskazanych przepisów.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II znajduje oparcie w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zaś orzeczenie pomieszczone w punkcie III – w art. 152 p.p.s.a.