Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. nr [...], Wojewoda D. (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. (dalej: Rada Gminy) z [...]r.
(nr [...]) w sprawie zmian stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Wójt Gminy Z.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. - dalej: u.s.g.). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że - w toku badania jej legalności - organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej: u.d.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: Konstytucja RP). Zauważył, że w podstawie prawnej uchwały przywołano: 1) art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach;
2) art. 40 ust. 8 u.d.p., w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego /.../.
Wojewoda wskazał, że ustawodawca - upoważniając do podjęcia takiej uchwały - w art. 40 ust. 9 u.d.p. określił kryteria, które winny zostać uwzględnione przez organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały. Podniósł, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zauważył, że w kontrolowanej uchwale (w § 4) Rada Gminy postanowiła:
"Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, na cele o których mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat:
- 1) za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub usługowego:
- a) poza terenem zabudowanym - [...]zł,
- b) w terenie zabudowy - [...]zł,
- 2) za umieszczenie w pasie drogowym reklamy ustala się stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości - [...]zł". Organ nadzoru stwierdził, że z treści cytowanej regulacji wynika, że Rada Gminy postanowiła zróżnicować roczne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od lokalizacji drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowanym, czyli stosując kryteria inne niż wymienione enumeratywnie w art. 40 ust. 9 u.d.p., co jest - w ocenie organu - niedopuszczalne. Podniósł, że u.d.p. nie daje uprawnień do wprowadzenia innych - niż określone wyczerpująco w ww. przepisie - kryteriów różnicowania stawek. Uznał, że takie działania Rada Gminy naruszają zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji RP, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wojewoda wyraził pogląd, że ww. naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu. Wywiódł, że stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 uchwały powoduje, że uchwała jest niekompletna. Nie określa bowiem stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W konsekwencji, według Wojewody, uchwała nie stanowi prawidłowej realizacji kompetencji ustawowej z art. 40 ust. 8 u.d.p., co - z kolei - skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał na inne uchybienie zawarte w kwestionowanej uchwale. Mianowicie - w § 6 - Rada Gminy zwolniła z opłat Gminę Z. i jej jednostki organizacyjne (zwolnieniem objęto opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego). W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy - w oparciu o art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. - nie była uprawniona do wprowadzenia tego typu zwolnień, zarówno ze względu na podmiot, jak i przedmiot, którego dotyczą. Na poparcie stanowiska odnośnie stwierdzonych naruszeń prawa, Wojewoda przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
W skardze, Rada Gminy zaskarżyła akt nadzoru w całości. Zarzuciła, że narusza on prawo materialne, tj. art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się bezpodstawnym uznaniem, że - w § 4 ust. 1 uchwały - nie była ona uprawniona do dokonania ustalenia odmiennej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego dla terenu niezabudowanego i w terenie zabudowy, pomimo że wskazania zawarte w delegacji ustawowej, mieszczącej się treści ww. norm u.d.p. - przy należytej wykładni - takie uprawnienie pośrednio przyznają. Tak stawiając zarzuty, Rada Gminy wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, 2) orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając, Rada Gminy podniosła, że ocenia, jako wadliwe, rozstrzygnięcie w zakresie uznania za nielegalny zapis § 4 ust. 1 uchwały, przyjmując - jako zasadne - stwierdzenie nieważność § 6 uchwały. Podała, że - z uwagi na sposób rozstrzygnięcia zawarty w akcie nadzoru, tj. stwierdzenie nieważności całej uchwały, mimo przychylenia się do wskazania organu nadzoru w zakresie wadliwości regulacji § 6 uchwały
- - zaskarża akt nadzoru w całości. Wskazała, że wadliwość § 6 nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały, gdyż przy eliminacji tego przepisu uchwała może skutecznie funkcjonować w obrocie prawnym. Argumentując, Rada Gminy stwierdziła, że - dokonując oceny prawnej delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 i 9 u.g.h. - organ nadzoru dopuścił się jej błędnej wykładni, uznając, że wskazania zawarte - przede wszystkim - w art. 40 ust. 9 u.g.h. nie dają prawnej możliwości ustalenia odmiennej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego dla terenu zabudowanego i terenu niezabudowanego. W jej ocenie, z treści art. 40 ust. 9 u.d.p. takiego wywodu normatywnego, jaki poczynił organ nadzoru ustalając de facto zakaz przyjmowania odmiennej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego dla terenu zabudowanego i terenu niezabudowanego, wywieść się nie da. Jej zdaniem, dokonując należytej wykładni wskazań normatywnych zawartych w ww. przepisach uznać trzeba, że rozróżniając wysokości opłat trzeba kierować się zasadą gospodarności i celowości takiego rozwiązania. Bezspornym - według Rady Gminy - jest, że wysokości opłat związanych z prawem do zajęcia gruntu są odmienne dla terenu zabudowanego i terenu niezabudowanego. Ponadto, jak zauważono, rozróżnienie takie można wywieść z treści art. 40 ust. 9 pkt 4 i 5 u.d.p. Rada Gminy dowodziła, że powyższe potwierdza m.in.: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który to akt wykonawczy - oparty o tożsamą w swej treści delegację ustawową - dokonuje rozróżnienia - w § od 3 do 5 - wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego, ustalając ją odmiennie dla obszaru zabudowy i terenu niezabudowanego. Zauważyła, że akt ten nigdy nie został zakwestionowany przez organy nadzoru i sądy. W opinii Rady Gminy, niezrozumiały jest pogląd organu nadzoru, który - w jej przypadku - dokonuje odmiennej od powszechnie przyjętej i obowiązującej od szeregu lat wykładni art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., czego m.in. dowodzi ww. rozporządzenie (dotyczy to również szeregu uchwał innych organów samorządowych, które - przyjmując tożsame rozwiązania - nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i obowiązują w obrocie prawnym). W związku z tym - według Rady Gminy - zaskarżony akt nadzoru wadliwie ocenia rzekomą nielegalność przyjętego w § 4 ust. 1 uchwały rozwiązania, opierając się o błędną ocenę stanu prawnego niniejszej sprawy, opartą na nieprawidłowej ocenie zakresu posiadanej przez nią kompetencji, służącej wykonaniu delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Argumentował, jak w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (aktu nadzoru) Wojewody, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty Rady Gminy, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu nadzoru wyrażonego w tym rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięcie to znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jego wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym.
Sąd uznał, że w sprawie zasadnie stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z [...]r. (nr [...]) w sprawie zmian stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Wójt Gminy Z..
Organ stanowiący gminy, podejmując akty prawne - w tym prawa miejscowego - w oparciu o kompetencyjną normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Powyższe wyraźnie wynika z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), art. 94 Konstytucji RP (organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów) a także art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. (do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł. Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Ów przepis traktuje, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się (podkreślenie Sądu):
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Wykładnia ww. przepisu stanowi, że kryteria, które winny zostać uwzględnione przez organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały, zostały wymienione w sposób wyczerpujący. Analiza tego przepisu (także pozostałych regulacji u.d.p.) nakazuje przyjąć, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - zasady gospodarności i celowości nie zostały przez ustawodawcę określone jako te, które należy, jako takie, uwzględniać przy ustalaniu ww. stawek.
Sąd stwierdza, że różnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od lokalizacji drogi (w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowanym), stanowi o przyjęciu kryterium pozaustawowego, czyli niedopuszczalnego przez prawo (ustawę). Kryterium tego (kryterium rodzaju terenu, w którym następuje zajęcie pasa drogowego) nie da się również "wkomponować", co czyni strona skarżąca, w kryteria przewidziane w art. 40 ust. 9 pkt 4 i 5 u.d.p., tj. kryterium rodzaju zajęcia pasa drogowego i/lub kryterium rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Reasumując, enumeratywne wyliczenie czynników, które winna uwzględnić Rada Gminy ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, oznacza, że organ ten nie może brać pod uwagę innych czynników, w szczególności, ustalać te stawki w zależności od rodzaju terenu, w którym następuje zajęcie pasa drogowego (zabudowanego, niezabudowanego). Powinna zastosować jedynie kryteria, o których mowa w art. 40 ust. 9 u.d.p. Słusznie wywiódł organ nadzoru, że stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 uchwały powoduje, że przyjęta uchwała jest niekompletna. Nie określa bowiem stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Określa jedynie stawkę opłaty za umieszczenie reklamy. W konsekwencji, uchwała nie stanowi prawidłowej realizacji kompetencji ustawowej z art. 40 ust. 8 u.d.p., co - z kolei - skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Trafnie zauważa organ nadzoru, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego. Brak realizacji obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego w sposób istotny narusza prawo, co rodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pominięcie przez Radę Gminy któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę podjętego aktu co do jego zgodności z prawem. Abstrahując od powyższego, prawidłowo także organ nadzoru wskazał na inne uchybienie w kwestionowanej uchwale, z czym skarżąca się zgadza. Mianowicie - w § 6 - Rada Gminy błędnie zwolniła z opłat Gminę Z. i jej jednostki organizacyjne (zwolnieniem objęto opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego).
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że Rada Gminy - w oparciu o art. 40 ust. 8 i 9 (inne uregulowania) u.d.p. - nie była uprawniona do wprowadzenia tego typu zwolnień, zarówno ze względu na podmiot, jak i przedmiot, którego dotyczą. Przepisy kompetencyjne upoważniają bowiem organy stanowiące gminy do ustalenia wysokości stawek opłat oraz ich ewentualnego zróżnicowania w zależności od wystąpienia określonych w ustawie czynników. Podsumowując, stwierdzone przez organ nadzoru naruszenia prawa przez Radę Gminy, przejawiające się przekroczeniem norm kompetencyjnych przewidzianych ustawą, stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje - jako wykraczające poza jej ramy, że w powołanym przez Radę Gminy rozporządzeniu, jak i w uchwałach podejmowanych przez organy stanowiące innych gmin, bazując na spornych przepisach art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., przyjmowano kryteria identyczne co zakwestionowane przez organ nadzoru w przedmiotowej sprawie oraz to, że owych rozwiązań nie zakwestionowały zarówno sądy, jak i inne organy nadzoru.
Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - należało orzec jak w sentencji wyroku.