Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
Skarżoną uchwałą z [...] listopada 2019 r., Zarząd Województwa D. (dalej: ZWD) nie uwzględnił protestu wnioskodawcy - "A" Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu p/n "Rozwój opieki koordynowanej z uwzględnieniem środowiskowych form opieki poprzez inwestycję w infrastrukturę zdrowotną [...]".
Z akt sprawy wynika, że wniosek o dofinansowanie w/w projektu złożyło
- - [...] czerwca 2016 r. - "B" Sp. z o.o. (dalej: "B"). Projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta". Protest "B" pozostawiono bez rozpatrzenia. W wyroku z 8 listopada 2017 r. (III SA/Wr 588/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZWD protestu nie uwzględnił. WSA - w wyroku z 21 czerwca 2018 r. (III SA/Wr 204/18) - uznał, że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nakazał powtórną ocenę spełnienia przez "B" kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" (w tym celu zalecił przeanalizowanie całokształtu podstaw prawnych/ regulaminowych konkursu i dokumentacji konkursowej oraz określenie jednoznacznie okresu - roku, za który winna być ustalana efektywność finansowa beneficjenta, w rozumieniu definicji tego kryterium). Wyrok WSA został zaskarżony przez ZWD skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) - wyrokiem z 10 października 2018 r. (l GSK 2777/18) - oddalił skargę kasacyjną, jako bezzasadną.
W dniu 30 listopada 2018 r. dokonano w rejestrze przedsiębiorców KRS wpisu potwierdzającego połączenie "B" ze skarżącą. Połączenie nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, tj. przez przeniesienie całego majątku "B" (jako spółki przejmowanej) na skarżącą (jako spółkę przejmującą).
Organ stwierdził, że powyższe istotnie wpłynęło na sytuację wnioskodawcy, w tym na sposób wykonania w/w wyroku. Pismem z 15 maja 2019 r., poinformował wnioskodawcę o konieczności weryfikacji przyznania dofinansowania następcy prawnemu "B" przez ponowną ocenę spełnienia wszystkich kryteriów określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu. Wezwał do złożenia zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca uczynił zadość powyższemu 19 czerwca 2019 r. Na etapie oceny formalnej zaktualizowanego wniosku, wnioskodawcę wezwano do poprawienia/uzupełnienia dokumentacji w zakresie podanym w piśmie z 11 lipca 2019 r. (pouczono, że niezłożenie poprawionego/uzupełnionego wniosku w terminie spowoduje jego odrzucenie i niedopuszczenie do dalszej oceny). Z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie dokonał korekty w wyznaczonym terminie, pismem Dyrektora Wydziału Obsługi Wdrażania EFRR z [...] sierpnia 2019 r. poinformowano go, że wniosek - złożony 19 czerwca 2019 r. - został oceniony negatywnie, z uwagi na niedostarczenie jego poprawionej/uzupełnionej wersji.
Motywowano, że wniosek oceniono negatywnie gdyż nie spełnił kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych, zawartych w Kryteriach wyboru projektów w ramach RPO WD 2014-2020, p/n "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" oraz "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu".
Od negatywnej oceny wniosku, wnioskodawca złożył protest. Zakwestionował żądanie dokonania zmian we wniosku. Uznał, że stoi ono w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA z 21 czerwca 2018 r.
ZWD nie uwzględnił protestu, co znalazło potwierdzenie w skarżonej uchwale.
W uzasadnieniu uchwały ZWD zauważył, że podstawę prawną wyroku WSA z 21 czerwca 2018 r. stanowił art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa). Wskazał, że rozstrzygnięcie WSA stwierdzające, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia skutkuje - co do zasady - ponowną oceną projektu w pełnym zakresie. Wyłożył, że organ nie ogranicza się przy tym do rozpoznania sprawy jedynie w takiej części, w jakiej została ona pierwotnie rozstrzygnięta i zaskarżona lecz obowiązany jest ponownie całościowo rozpoznać sprawę i ocenić projekt (może także dokonać nowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, w tym odmiennych od poczynionych pierwotnie).
Doprecyzował, że ma to miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy po wyroku a przed ponownym rozpoznaniem sprawy miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego/prawnego sprawy, wpływająca na dokonaną przez sąd wykładnię.
W ocenie ZWD, dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru a dofinansowanie jest zgodne z prawem, co wynika wprost z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Dodał, że dopiero podpisanie umowy o dofinansowanie kończy ocenę projektu i że do tego momentu instytucja organizująca konkurs jest uprawniona i zarazem zobowiązana do dokonywania oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunków konkursu.
ZWD kontynuował, że - w związku z powyższym - wezwano skarżącą, jako następcę prawnego "B", do złożenia zaktualizowanego wniosku z załącznikami (z uwzględnieniem zmian rzutujących na treść dokumentacji aplikacyjnej), celem przeprowadzenia oceny projektu pod kątem spełniania przez projekt poszczególnych kryteriów wyboru. W opinii ZWD, wydane w sprawie wyroki zapadły w odmiennym stanie faktycznym i prawnym oraz że - z uwagi na to - aby zrealizować zalecenia sądu należało uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny - zwłaszcza, że w wyniku w/w przekształceń część zapisów wniosku (dokumentacji projektowej) stała się nieaktualna, tj. niezgodna ze stanem faktycznym.
Odnośnie zarzutu wnioskodawcy, dotyczącego możliwości ponownej oceny projektu jedynie pod kątem spełnienia/niespełnienia spornego dotychczas kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", ZWD wyjaśnił, że ponowne całościowe rozpoznanie sprawy w oparciu o zaktualizowaną dokumentację projektową wymagało uwzględnienia - przy weryfikacji w/w kryterium na etapie oceny merytorycznej - wytycznych WSA zawartych w wyroku z 21 czerwca 2018 r. (nakaz jednoznacznego wskazania okresu - roku, za który powinna być ustalana efektywność finansowa beneficjenta, w rozumieniu definicji tego kryterium). Podkreślił, że do wskazań Sądu zastosowano się już w momencie wezwania następcy prawnego "B" do złożenia zaktualizowanego wniosku, gdzie w piśmie z 15 maja 2019 r. wprost wskazano, że do wyliczenia wartości wskaźników finansowych ocenianych w ramach tego kryterium należy przyjąć dane finansowe za rok 2018, tj. za rok poprzedzający złożenie korekty zaktualizowanego wniosku.
Uznał, że w konsekwencji - wbrew zarzutom protestu - w sprawie nie naruszono regulacji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Jako chybiony ocenił ZWD zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na fakt, że nie miał on w tej sprawie zastosowania.
ZWD nie stwierdził, aby w sprawie dopuszczono się naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej "polegającego na przeprowadzeniu postępowania po wyroku WSA we Wrocławiu (...) w sposób nieprzejrzysty i nieczytelny".
Odnośnie kolejnego zarzutu, ZWD poinformował, że instytucja organizująca konkurs odpowiedziała na wszystkie - dotyczące postępowania - pisma skarżącej.
Co się zaś tyczy kryterium p/n "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", ZWD podzielił rozstrzygnięcie, że wniosek nie spełnił tego kryterium odnośnie następujących pozycji wniosku: Tytuł projektu; pkt A8. Krótki opis projektu; Komplementarność projektu; pkt C1. Wskaźniki kluczowe; pkt D3. Zakres rzeczowy/pkt D4. Zakres finansowy; Studium wykonalności; Studium wykonalności/Analiza techniczna/Analiza wykonalności i Analiza opcji; Studium wykonalności/Analiza finansowa; Studium wykonalności/Analiza finansowa/Nakłady na realizację projektu; Studium wykonalności/Analiza finansowa/Przychody operacyjne; Stadium Wykonalności/Analiza finansowa/Kaszty operacyjne; Studium wykonalności/Analiza finansowa/Źródła finansowania projektu; Studium wykonalności/Analiza finansowa/Źródła finansowania projektu/Trwałość finansowa/ Załącznik p/n "Promesa kredytowa"; Studium wykonalności/Analiza finansowa/ Trwałość finansowa; Studium wykonalności/Analiza finansowa/Załącznik Analiza finansowa w formacie Excel; Oświadczenia; Załączniki/Oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT; Załączniki/Pełnomocnictwa od partnerów; Załączniki/Wyciągi z Umów z wojewódzkim oddziałem NFZ; Załączniki/ Oświadczenie, że w przypadku poszerzenia działalności Wnioskodawca zobowiązuje się do świadczenia usług opieki zdrowotnej w zakresie adekwatnym do realizowanego projektu (...); Załączniki/Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków niezbędnych do zrealizowania Projektu; Załączniki/Umowy partnerstwa. ZWD uznał, że w ramach tego kryterium ocena została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
W zakresie kryterium p/n "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", ZWD dowodził, że wnioskodawca został poproszony o potwierdzenie, że systemy RIS i PACS nie są związane z realizacją działań wskazanych w Narzędziu 26 i 27 Policy Paper, a także o doprecyzowanie opisów w załączniku p/n "Specyfikacja zakupywanego sprzętu wyposażenia" potwierdzających, że wydatki dotyczące przedmiotowych systemów nie są związane z realizacją działań wskazanych w Narzędziu 26 i 27 Policy Paper. Podniósł, że - biorąc pod uwagę powyższe i fakt, że ocenie podlegał zaktualizowany wniosek - należało ponownie udzielić wyjaśnień i przedstawić stosowną argumentację w zakresie kwalifikowalności systemów RIS i PACS. Dowodził, że wnioskodawca nie został negatywnie oceniony za uznanie powyższych wydatków za niekwalifikowalne, lecz za brak wyjaśnień w w/w kwestii oraz że - w konsekwencji - brak było podstaw do pozytywnej oceny omawianego kryterium.
Reasumując, po przeprowadzeniu analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w kontekście argumentacji wnioskodawcy przytoczonej w proteście, ZWD stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu, w zakresie zakwestionowanych kryteriów oceny formalnej p/n "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" oraz "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu" został oceniony prawidłowo, w związku z czym protestu nie uwzględnił. W odniesieniu do aspektu proceduralnego dokonanej oceny uznał, że ocenę formalną projektu przeprowadzono na podstawie obowiązujących procedur i zasad właściwych dla naboru.
W skardze, skarżąca zarzuciła, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny. Postawiła zarzut naruszenia:
art. 37 ust. 1 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej, polegającego na nieuwzględnieniu protestu, w sytuacji, gdy ponowne rozpoznanie sprawy po wyroku WSA z 21 czerwca 2018 r. (III SA/Wr 204/18) zostało przeprowadzone w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, co wyrażało się żądaniem od wnioskodawcy przedłożenia dodatkowych dokumentów i uzupełnień, co nie znajdowało odzwierciedlenia w treści w/w wyroku, a także de facto żądaniem złożenia nowego wniosku o dofinansowanie, przy równoczesnym nie wskazaniu podstaw prawnych żądań oraz zmian oczekiwanych przez organ;
art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej, przez nieuwzględnienie protestu, w sytuacji, gdy wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie, z uwagi na zarzucane wnioskowi skarżącej niespełnianie kryteriów formalnych obligatoryjnych, podczas gdy z powołanego wyroku WSA wynikało, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy należało jedynie rozważyć kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", jako że było to jedyne kryterium, na niespełnienie którego powoływał się organ w ramach pierwotnej negatywnej oceny wniosku;
art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej, przez nieuwzględnienie protestu i przyjęcie, że negatywna ocena wniosku o dofinansowanie, wyrażona w piśmie z 27 sierpnia 2019 r., została sporządzona prawidłowo, podczas gdy ocena ta wykraczała poza wskazania WSA, wyrażone w wyroku z 21 czerwca 2018 r., który ograniczył zakres ponownego rozpoznania sprawy do oceny jednego kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", gdy tymczasem organ - ponownie przeprowadzając postępowanie - dokonał pełnej oceny wniosku, co bezpodstawnie ZWD uznał za prawidłowe;
art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej oraz art. 153 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie protestu, w sytuacji, gdy organ niezasadnie żądał od skarżącej zmian wniosku mających charakter merytoryczny, podczas gdy wspomniany przepis upoważnia jedynie do żądania uzupełnień albo zmian we wniosku o charakterze formalnym, co dodatkowo pozostawało w sprzeczności ze wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA.
Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny i przekazanie sprawy do rozpoznania przez właściwą instytucję. Wnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym, skarżąca uzupełniła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W sprawie, kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dalej także: u.z.r.p.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.
W przepisach u.z.r.p. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.z.r.p.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.z.r.p.). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że - w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p., gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocenę formalną przedstawionego przez skarżącą projektu (wniosku) przeprowadzono w sposób zgodny z prawem.
Istotę sporu stanowi, czy złożony przez "B" wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "Rozwój opieki koordynowanej z uwzględnieniem środowiskowych form opieki poprzez inwestycję w infrastrukturę zdrowotną [...]" został prawidłowo oceniony w zakresie kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych, zawartych w Kryteriach wyboru projektów w ramach RPO WD 2014-2020, p/n "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" i "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu".
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu - winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że - przygotowując wniosek o dofinansowanie - dokumentację konkursową należy czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku.
Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (uczynić mu zadość). Na instytucji organizującej konkurs spoczywa natomiast obowiązek takiego przygotowania postępowania konkursowego (odpowiedniego przyjęcia założeń i zasad konkursu), aby przystępujący do konkursu byli w stanie sprostać tej sformalizowanej procedurze.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania."
Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, podkreśla się, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dotacji ze środków unijnych należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. W tym celu, w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z nich może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem. Przy czym, wbrew dosłownemu brzmieniu art. 37 ust. 1 ustawy, katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego (tak: NSA w wyroku z 26 września 2017 r., II GSK 2748/17, dostępny: CBOSA). "Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni. Do takich zasad trzeba zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa, czy równego traktowania.
Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej (...). Unijne zasady ogólne stanowią odzwierciedlenie pewnych podstawowych i wspólnych wartości, uznanych za fundamentalne dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawa UE. Zasady te pozwoliły stworzyć reguły w dziedzinach nieuregulowanych kompleksowo w Traktatach oraz prawie pochodnym. Jedną z takich dziedzin stanowi polityka spójności, która z uwagi na szeroki zakres oddziaływania musi korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa" (tak: Poździk R.: Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 /.../, LEX i wskazana tam literatura przedmiotu).
Nie może również budzić wątpliwości, że - w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych - należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Akcentuje się, że zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet, jeżeli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej.
Przenosząc te wszystkie rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że sposób oceny wniosku skarżącej nie wskazuje na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zasad w nim określonych).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Powołany przepis ma - co do zasady - charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, wyrażonej w wyroku sądu, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.
Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Związanie oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się im w pełnym zakresie.
Związanie oceną prawną nie dotyczy jednak przypadku, gdy nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ocena prawna traci moc wiążącą w sytuacji zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, nie zaś w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów), jak i w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę.
Dalej Sąd ponownie zauważa, że stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.
Trafnie interpretuje ZWD, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie w/w przepisu, prowadzi - co do zasady - do ponownej oceny projektu w pełnym zakresie. Organ nie ogranicza się przy tym do rozpoznania sprawy jedynie w takim zakresie, w jakim została ona pierwotnie rozstrzygnięta i zaskarżona. Przeciwnie, ma on zasadniczo obowiązek ponownego całościowego rozpoznania sprawy i oceny projektu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ może również dokonywać nowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, w tym ustaleń odmiennych od zrealizowanych w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu, oczywiście będąc ograniczonym dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Powyższe wskazuje, że - wbrew zarzutom skargi - w sprawie istniały podstawy prawne do oceny projektu (wniosku) "ponad" kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta". Prawidłowo przyjmuje ZWD, że z uwagi na fakt, iż mające miejsce połączenie podmiotów ("łączenie się przez przejęcie") w sposób istotny wpłynęło na sytuację prawną wnioskodawcy (następcy prawnemu "B"), w tym również na formę wykonania wyroku WSA, w sprawie wystąpiła konieczność oceny spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich kryteriów określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu. Słusznie wywodzi ZWD, iż wymagało to złożenia przez spółkę przejmującą zaktualizowanego (nie nowego, jak błędnie podnosi strona skarżąca) wniosku o dofinansowanie projektu. Trafnie przyjmuje ZWD, że dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem.
Wynika to wprost z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Trzeba w tym miejscu za ZWD zaznaczyć, że dopiero podpisanie umowy o dofinansowanie kończy procedurę oceny zgłoszonego do konkursy projektu. To zaś oznacza, że aż do tego momentu instytucja organizująca konkurs jest uprawniona, a zarazem zobowiązana, do dokonywania oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunków konkursu.
Zdaniem Sądu, z uwagi na powyższe, zasadnie wezwano wnioskodawcę, jako następcę prawnego "B", do złożenia zaktualizowanego wniosku z załącznikami, w celu przeprowadzenia oceny projektu z uwzględnieniem zaistniałych zmian, mających wpływ na treść dokumentacji aplikacyjnej, pod kątem spełniania przez projekt poszczególnych kryteriów wyboru. Tym bardziej, że część kryteriów oceny projektów odnosi się ściśle do osoby wnioskodawcy (tzw. kryteria podmiotowe, np. kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta"), nie przedmiotu, na który ma być udzielone wsparcie). Ocena taka była konieczna gdyż nie można wykluczyć, że ów "nowy" wnioskodawca (spółka przyjmująca) nie spełniał kryteriów, które spełniał poprzedni wnioskodawca (spółka przejmowana). Pozwoliłaby na wyeliminowanie sytuacji, w której beneficjentem pomocy stałby się podmiot nieuprawniony do jej uzyskania.
Co więcej, w wyniku przekształceń organizacyjnych, część zapisów dokumentacji projektowej stała się nieaktualna, tj. niezgodna ze stanem faktycznym, co także należało skorygować.
W opinii Sądu, fakt, że wnioskodawca (jako spółka przejmująca, zgodnie z art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych) zachował prawo do uczestnictwa w konkursie o dofinansowanie projektu (art. 494 § 1 w/w Kodeksu) nie oznacza, że jako "prawo nabyte" otrzymał on również dotychczasową pozytywną ocenę spółki przyjmowanej ("B") w zakresie poszczególnych kryteriów. Według Sądu, niezależnie od zachowania uprawnienia do uczestnictwa w konkursie, wnioskodawca obowiązany był poddać się ocenie w zakresie spełnienia kryteriów konkursowych.
Sąd podziela stanowisko ZWD, że skoro projekt został pozytywnie oceniony na etapie weryfikacji technicznej (także na I etapie oceny formalnej, tj. oceny kryteriów formalnych ogólnych i specyficznych, przy których zaznaczono brak możliwości korekty), to chybiony jest zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Prawidłowo zauważa ZWD, że negatywna ocena projektu była konsekwencją niezłożenia przez wnioskodawcę w terminie poprawionego/ uzupełnionego wniosku w trybie oceny kryteriów formalnych ogólnych i specyficznych, przy których dopuszczono możliwość korekty. Nie stanowiła natomiast wyniku etapu weryfikacji technicznej ani poprawy oczywistych omyłek (w trybie art. 43 ustawy). Projekt nie spełnił uzupełniających kryteriów oceny formalnej, które podlegały korekcie. Stąd też wnioskodawca został wezwany do korekty wniosku we wskazanym zakresie. Podkreślenia wymaga, że negatywna ocena projektu wynikała wyłącznie z weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów.
Powyższe dowodzi, że działanie orzekających w sprawie organów było uzasadnione, prawidłowe i zgodne z prawem. Odnośnie poszczególnych kryteriów wyboru projektów, z oceną których skarżąca się nie zgadza, po przeanalizowaniu zapisów dokumentacji projektowej i konkursowej oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem skargi (także protestu), Sąd uznał za prawidłowe stanowisko (oceny) organów także i w tym zakresie. Co do kryterium p/n "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", Sąd zauważa, że w ramach tego kryterium weryfikowane jest, czy wszystkie pola we wniosku o dofinansowanie zostały wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz treścią regulaminu danego konkursu oraz czy załączniki do wniosku są aktualne i zostały wypełnione poprawnie. Jest to kryterium obligatoryjne. Jego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania zaś niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku.
Istnieje możliwość jednorazowej korekty. Pismem Dyrektora Wydziału Obsługi Wdrażania EFRR z 27 sierpnia 2019 r. poinformowano wnioskodawcę o niespełnieniu tego kryterium (wskazano poszczególne pozycje wniosku i uzasadnienie konieczności dokonania korekty/uzupełnienia wniosku). Wezwanie dotyczyło następujących pozycji wniosku: (1) Tytuł projektu; pkt A8. (2) Krótki opis projektu; (3) Komplementarność projektu; (4) pkt C1. Wskaźniki kluczowe; (5) pkt D3. Zakres rzeczowy/pkt D4. Zakres finansowy; (6) Studium wykonalności; (7) Studium wykonalności/Analiza techniczna/Analiza wykonalności i Analiza opcji; (8) Studium wykonalności/Analiza finansowa; (9) Studium wykonalności/Analiza finansowa/Nakłady na realizację projektu; (10) Studium wykonalności/Analiza finansowa/Przychody operacyjne; (11) Stadium Wykonalności/Analiza finansowa/Kaszty operacyjne; (12) Studium wykonalności/ Analiza finansowa/Źródła finansowania projektu; (13) Studium wykonalności/Analiza finansowa/Źródła finansowania projektu/Trwałość finansowa/Załącznik p/n "Promesa kredytowa"; (14) Studium wykonalności/Analiza finansowa/ Trwałość finansowa; (15) Studium wykonalności/Analiza finansowa/Załącznik Analiza finansowa w formacie Excel; (16) Oświadczenia; (17) Załączniki/Oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT; (18) Załączniki/Pełnomocnictwa od partnerów; (19) Załączniki/Wyciągi z Umów z wojewódzkim oddziałem NFZ; (20) Załączniki/Oświadczenie, że w przypadku poszerzenia działalności Wnioskodawca zobowiązuje się do świadczenia usług opieki zdrowotnej w zakresie adekwatnym do realizowanego projektu (...); (21) Załączniki/Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków niezbędnych do zrealizowania Projektu; (22) Załączniki/Umowy partnerstwa. W opinii Sądu, słusznie przyjmuje ZWD (patrz: str. 8-18 uzasadnienia skarżonej uchwały), że wnioskodawca nie dokonał wymaganej korekty wniosku w powyższym zakresie. I tak:
Ad. (1) Uwzględniając przejęcie "B" przez skarżącą (zmianę wnioskodawcy), tytuł projektu powinien zostać zaktualizowany, o co wnioskodawca został poproszony a czego nie uczynił.
Ad. (2) Wnioskodawca nie przeredagował opisu w pkt A8. Krótki opis projektu, mimo że został poinformowany, że zgodnie ze "Wskazówkami pomocnymi Wnioskodawcy przy wypełnieniu formularza wniosku o dofinansowanie" (...) w polu tym należy wprowadzić podstawowe i najważniejsze informacje dotyczące wnioskowanego projektu, zawierające takie dane jak np. cele, zadania, wskaźniki, grupy docelowe, opis techniczno-ekonomiczny produktów, które zostaną wytworzone w trakcie realizacji projektu; opis powinien w sposób zwięzły przedstawić przedmiot i główne założenia projektu. Z uwagi na powyższe oraz eksport pola "Krótki opis projektu" do systemu informatycznego SL 2014, wnioskodawca powinien przeredagować opis w taki sposób, aby jego całość znajdowała się w przedmiotowym punkcie, a nie w załączniku "Suplement do wniosku o dofinansowanie projektu (...)", czego nie zrobił. Wnioskodawca nie został natomiast poproszony o wprowadzenie danych z systemu informatycznego SL 2014.
Ad. (3) Wnioskodawca powinien dokonać zmiany oznaczenia wymienionego w wezwaniu projektu z "projekt w trakcie realizacji" na "projekt zrealizowany" lub przedstawić stosowne wyjaśnienia, z uwagi na zrealizowanie tego projektu w 2017 r., czego nie uczynił. Wprowadzenie tej zmiany, co słusznie podnosi ZWD, nie miałoby istotnych konsekwencji dla treści całego wniosku o dofinansowanie, jednak pozostawienie obecnych zapisów powoduje brak spójności całej dokumentacji aplikacyjnej. Zmiana ta nie wpłynęłaby na uzyskaną przez projekt punktację, lecz konieczność jej wprowadzenia wynikała z upływu czasu między złożeniem pierwszej wersji wniosku a jego aktualizacją oraz koniecznością zachowania spójności w obrębie całej dokumentacji aplikacyjnej.
Ad. (4) Zgodnie z Regulaminem konkursu, "Partnerzy w projekcie to podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt. Beneficjent projektu, będący stroną umowy o dofinansowanie, pełni rolę partnera wiodącego. Niezależnie od podziału zadań i obowiązków w ramach partnerstwa, odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu ponosi Beneficjent jako strona umowy o dofinansowanie. Projekt partnerski jest realizowany na podstawie decyzji łub umowy o dofinansowanie projektu zawartej z Beneficjentem (partnerem wiodącym) działającym w imieniu i na rzecz partnerów w zakresie określonym umową partnerską, Wnioskodawca musi posiadać pełnomocnictwo do podpisania umowy i wniosku o dofinansowanie projektu w imieniu i na rzecz partnerów (...)". Z powyższego wynika, że należy odróżnić wnioskodawcę od pozostałych partnerów projektu, dlatego nieprawdziwym jest stwierdzenie wnioskodawcy ujęte w proteście, że "Wnioskodawcą są podmioty partnerskie". Należało zatem dokonać korekty uwzględniającej rozróżnienie wnioskodawcy i partnerów, zgodnie z wezwaniem, czego także nie zrobiono.
Ad. (5) - Ad. (22). Wnioskodawca obowiązany był do aktualizacji (względem pierwotnej wersji) wniosku - zgodnie z wezwaniem - w zakresie danych (statystycznych, osobowych, innych wskazanych w wezwaniu), informacji, aktów prawnych, dat (okresów), wartości, dokumentów (promesy kredytowej...), czego nie uczynił argumentując, że należy przyjmować dane (dokumenty...) z pierwotnie złożonego przez "B" wniosku z 2016 r. W tym miejscu zauważenia wymaga, że także w ramach kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta" należało uwzględnić fakt połączenia "B" ze skarżącą i obowiązek wnioskodawcy złożenia korekty wniosku. Uściślając, należało ocenić w/w efektywność względem "nowego" wnioskodawcy nie zaś tego już nieistniejącego. Tutaj jednak organy obowiązane były zrealizować zalecenia Sądu z wyroku z 21 czerwca 2018 r., tj. analizując m.in. całokształt podstaw prawnych (regulaminowych) konkursu i dokumentacji konkursowej, określić jednoznacznie okres (rok), za który winna być ustalana efektywność finansowa beneficjenta, w rozumieniu definicji kryterium.
W wezwaniu jednoznacznie wskazano, że w/w okres to rok 2018 r., tj. rok poprzedzający złożenie zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie. Nie podano natomiast podstaw regulaminowych (prawnych) dla przyjęcia tego okresy, co stanowi o połowicznym zrealizowaniu zaleceń Sądu i naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. w tym zakresie. Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy (wynik oceny projektu) gdyż brak spełnienia kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" był konsekwencję wielu innych uchybień, których dopuścił się wnioskodawca.
Co się zaś tyczy kryterium p/n "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", to w ramach tego kryterium weryfikowane jest, czy wydatki wskazane w projekcie wpisują się w rodzaje wydatków dopuszczalnych do dofinansowania (...). Jest to także kryterium obligatoryjne (jego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania; niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku; możliwość jednorazowej korekty). Sąd zauważa, że wnioskodawca został poproszony o potwierdzenie, że systemy RIS i PACS nie są związane z realizacją działań wskazanych w Narzędziu 26 i 27 Policy Paper, a także o doprecyzowanie opisów w załączniku p/n "Specyfikacja zakupywanego sprzętu wyposażenia" potwierdzających, że wydatki dotyczące przedmiotowych systemów nie są związane z realizacją działań wskazanych w w/w Narzędziu.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że ocenie podlegał zaktualizowany wniosek, należało ponownie udzielić wyjaśnień oraz przedstawić stosowną argumentację w zakresie kwalifikowalności systemów RIS i PACS, czego wnioskodawca nie zrobił odwołując się do wyjaśnień "B" z 2017 r. Zaakcentowania za ZWD wymaga, że wnioskodawca nie został negatywnie oceniony za uznanie powyższych wydatków za niekwalifikowalne, lecz za brak wyjaśnień w w/w kwestii. Z uwagi na powyższe, Sąd wskazuje na prawidłowość oceny także w ramach omawianego kryterium. Reasumując, Sąd stwierdził, że projekt wnioskodawcy został prawidłowo i zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oceniony w zakresie kwestionowanych kryteriów oceny formalnej p/n "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" i "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu". Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.