Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. (dalej: strona, skarżąca) jest czynność Prezydenta Wrocławia (dalej: organ, Prezydent) – pismo z dnia 14 czerwca 2021 r. którym odmówił stronie wyrażenia zgody na wcześniejsze niż od stycznia 2022 r. przyznanie dotacji dla szkół: Policealna Szkoła Ekonomiczna "[...]", Policealna Szkoła Menedżerska "[...]", Policealna Szkoła Prawa i Administracji "[...]". Jako przyczynę odmowy wskazał organ niedotrzymanie terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów na 2021 r. oraz faktu, że w sprawie dotacji na 2021 r. toczy się już jedno postępowanie sądowoadministracyjne.
W skardze na czynność Prezydenta, skarżąca zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1930 ze zm., dalej: u.f.z.o.) poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie skarżącej zgody na udzielenie dotacji dla szkół w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego na skutek całkowicie hipotetycznego przyjęcia, że w sprawie dotacji na rok 2021 r. toczy się już jedno postępowanie sądowo-administracyjne i z tego powodu organ nie będzie rozpoznawał niniejszego wniosku, co nie jest powodem odmowy wyrażenia zgody;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 4 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie skarżącej zgody na udzielenie dotacji dla szkół w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego na skutek pominięcia, że z punktu widzenia budżetu Miasta Wrocławia wypłata dotacji nie pociągałaby skutków finansowych, albowiem w związku z funkcjonowaniem szkół Miasto Wrocław otrzymuje z budżetu Skarbu Państwa subwencje oświatowe;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 4 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie skarżącej zgody na udzielenie dotacji dla szkół w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego, podczas gdy zasada sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezpornie przemawiały za wyrażeniem przez organ powyższej zgody;
4.naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na udzielenie skarżącej zgody na przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego, a mianowicie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.- dalej k.p.a.) oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. przez błędną ocenę okoliczności przedmiotowej sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej oraz uczniów szkół, przejawiającą się w niewyrażeniu zgody bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim zaniechanie zbadania wniosku skarżącej z uwagi na to że toczy się już jedno postępowanie sądowo- administracyjne ze skargi poprzedniego organu prowadzącego, lecz postępowanie to nie dotyczy wniosku z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. a przedmiotem skargi w tamtym postępowaniu jest kwestia odmowy wypłaty i przyznania dotacji.
Wniosła strona o: 1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;
- 2. stosownie do art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania dotacji dla szkół w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego;
- 3. zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa skarżącej przez adwokata w toku niniejszego postępowania, według norm przepisanych;
- 4. dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego na okoliczność złożenia przez skarżącą tego wniosku oraz dokumentów dotyczących naliczania subwencji oświatowej dla Miasta Wrocławia na okoliczność otrzymania przez Miasto Wrocław subwencji oświatowej w związku z funkcjonowaniem szkół prowadzonych przez skarżącą.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ nie wskazał żadnych konkretnych powodów, dla których odmówił skarżącej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym.
W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podjęta przez niego czynność, odpowiada prawu. Podkreślił, że osoba poprzednio prowadząca szkoły nie dotrzymała terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów 2021r. bowiem w dniu 30 września 2020 r. złożone zostały wnioski o przyznanie dotacji na rok 2020. Wskazał organ, że odmowa przyznania dotacji na prowadzenie szkół nie wynika z niedopełnienia przez stronę obowiązku wynikającego z ust. 2 ust. 33 u.f.z.o. a z faktu nieprzekazania w terminie do 30 września roku bazowego planowanej liczby uczniów. Skutkiem czego w budżecie Miasta Wrocławia na 2021 r. nie zostały zaplanowane środki na wypłatę dotacji dla tych szkół.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił na rozprawie wnioskowane przez stronę dowody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.
Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez Prezydenta wyrażenia zgody na wcześniejsze niż od stycznia 2022 r. przyznanie dotacji oświatowej. Sąd ocenia sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego na dzień podejmowania czynności i poza zakresem oceny pozostają okoliczności zaistniałe później.
Stosownie do art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;
2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie dotacji ma charakter wnioskowy i to na stronie spoczywa obowiązek dopełnienia wymogów przewidzianych przepisem art. 33 u.f.z.o., jednakże nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. O ile bowiem już niespełnienie jednego z warunków, określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o., pozbawia podmiot wnioskujący możliwości otrzymania dotacji, o tyle w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wprowadzono odstępstwo od tej zasady, umożliwiające organowi dotującemu przekazanie dotacji mimo braku spełnienia warunków podanych w ust. 3.
Pismo złożone przez stronę skarżącą w dniu 17 maja 2021 r., z uwagi na jego treść winno zostać rozpatrzone z uwzględnieniem art. 33 ust. 4 u.f.z.o.
Zgodnie z jego treścią, na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Analizując treść przytoczonego wyżej przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., należy zauważyć, że zawarta w nim możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego.
Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Co więcej, w treści powołanego przepisu nie zostały wskazane dyrektywy, jakimi powinien kierować się organ dotujący odstępując od wskazanego terminu, i w konsekwencji udzielając dotacji mimo złożenia odpowiednich informacji i danych w terminie późniejszym, czy odmawiając odstąpienia od wskazanego terminu, czego konsekwencją będzie nieudzielenie dotacji w danym roku budżetowym.
Sąd administracyjny, biorąc pod uwagę jego funkcje wynikające z przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz właściwość określoną w przepisach p.p.s.a., uznaje, że nie ma uprawnień do tego, aby formułować kryteria podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć w ramach wynikającego z ustaw uznania administracyjnego. Rolą sądu w takim przypadku jest ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19).
Podejmowanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Przeciwnie, podejmując taką czy inną czynność organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, uwzględniając nadto wartości leżące u podstaw regulacji prawnych, do których odsyła także art. 2 Konstytucji RP.
Oznacza to, że podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania.
W ocenie Sądu działanie Prezydenta Miasta uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej w piśmie z dnia 14 czerwca 2021r. tych warunków nie spełniło.
W przedmiotowym piśmie jako przyczynę odmowy wskazał organ niedotrzymanie terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów na 2021 r. oraz faktu, że w sprawie dotacji na 2021 r. toczy się już jedno postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd nie neguje, że określoną w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. - możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego ("może wyrazić zgodę), w które to uznanie Sąd nie może ingerować. Jednak w niniejszej sprawie organ w ogóle ww. przepisu nie zastosował.
Organ, rozpoznając jej wniosek zobowiązany był jednak wnikliwie rozważyć wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy, działając w poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady proporcjonalności oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i samorządowej.
Według Sądu, stosując przywołany wyżej przepis, organ dotujący powinien ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić szeroko pojęty cel dotacji oraz dobro dzieci uczęszczających do szkół.
W konsekwencji podzielić należy zarzut skarżącej naruszenia przez organ art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a także przepisów (zasad w nich określonych) art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu działanie organu w sprawie nie pozwala na uznanie, że organ w sposób należyty wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy.
Powyższe nakazywało Sądowi stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu dotującego, zgodnie z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu, w tym rozważyć zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o.