Uzasadnienie
Wnioskiem z [..] r. O. B. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca, cudzoziemiec) zwrócił się do Wojewody [..] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z [..] r. organ prowadzący postępowanie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedstawienie oryginału podpisanego przez podmiot powierzający skarżącemu wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub pełnomocnictwa udzielonego M. G..
Zawiadomieniem z [..] r. Wojewoda [..] orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego wniosku w wyznaczonym dla tej czynności terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a.
Pismem z [..] r. strona złożyła zażalenie na pozostawienie sprawy bez rozpoznania, które przekazano pismem z dnia [..] r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, natomiast pismem z dnia [..] r. pełnomocnik strony złożył za pośrednictwem Wojewody [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w związku z wydanym przez Wojewodę [..] zawiadomieniem z dnia [..] r. orzekającym o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.
W wyroku z dnia [..] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie bezczynności organu polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania:
- 1) stwierdził, że Wojewoda [..] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy;
- 2) stwierdził, że w/w bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązał Wojewodę [..] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami;
- 4) przyznał od Wojewody [..] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężna 2.000 zł;
- 5) dalej idąca skargę oddalił;
- 6) zasądził od Wojewody [..] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem kosztów postępowania.
Dnia 28 października 2019 r. doręczono organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami sprawy.
Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o wskazanie konta bankowego, celem zapłaty sumy pieniężnej przyznanej w ww. wyroku przez Sąd.
Pismem z [..]r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji (Wydział Postępowań Administracyjnych), Delegatury ABW we [..], Komendy [..] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego ustalił na dzień 19 grudnia 2019 r.
Pismem z [..] r. organ otrzymał od Komendanta Wojewódzkiej Policji we [..] informację o skarżącym.
W dniu [..] r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącego do wykonania wyroku.
W dniu [..] r. do organu wpłynęła skarga cudzoziemca na niewykonanie prawomocnego wyroku (Sygn. akt III SAB/Wr [..]) przez Wojewodę [..] dotyczącego postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o:
- 1) wymierzenie Wojewodzie [..] grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia [..] r. (sygn. akt III SAB/Wr [..]);
- 2) na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Pismem z [..]r. Komendant [..] Oddziału Straży Granicznej w [..] poinformował Wojewodę [..], iż uzyskano informacje wskazujące, że wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Decyzją z dnia [..] r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [..] r.
Odpowiadając na skargę organ wniósł ojej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że wyrok w zakresie zwrotu kosztów postępowania oraz zapłaty sumy pieniężnej został wykonany w dniu 25 listopada 2019 r. W zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organ wyjaśnił, że termin ten nie był możliwy do zrealizowania ze względu na konieczność uzyskania stosownych opinii od innych organów. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym rzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Zdaniem Sądu celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności.
W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).
Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącego z [..]., wzywające organ do wykonania wyroku.
Bezspornie również wyrokiem z [..] r., sygn. akt III SAB/Wr [..] tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność Wojewody [..] i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z [..]., sygn. akt III SAB/Wr [..] wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 28 października 2019 r. r. (data prezentaty organu). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin załatwienia sprawy. Wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu termin upłynął zatem w dniu 12 listopada 2019 r. Tymczasem Wojewoda [..] załatwił przedmiotową sprawę, wydając skarżącemu decyzję w dniu [..] tj. 21 dni po wyznaczonym terminie. Wskazać należy, że od momentu otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (28 października 2019 r.) do podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie – jaką było zwrócenie się do służb granicznych, Policji i Delegatury ABW o udzielenie informacji o ewentualnych zagrożeniach związanych z pobytem cudzoziemca na terenie Polski (19 listopada 2019 r.) upłynęły 22 dni.
Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, to w rozpoznawanej sprawie brak dowodów na to, by przed 19 listopada 2019 r. organ podejmował czynności wpływające na bieg terminu do wykonania wyroku.
Nie można również uznać, że organ nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku z uwagi na to, że w piśmie z [..] r. wyznaczył stronie nowy termin do załatwienia sprawy na 19 grudnia 2019 r. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 154 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie miała, zdaniem Sądu, charakteru rażącego zważywszy na fakt, że organ przekroczył o 21 dni wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy, występując jednocześnie w tym czasie do odpowiednich służb z zapytaniem o skarżącym.
Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną Sąd na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II wyroku) oraz był na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a zobowiązany orzec o wymierzeniu organowi grzywny, której wysokość (500 zł) miarkował mając na uwadze z jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz połowy sumy orzeczonej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na to, że w skardze żądania tego nie poparto żadnym uzasadnieniem. Jak bowiem podkreśla się w literaturze i orzecznictwie – i który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a suma pieniężna poza rolą dysyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie.
Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawiera natomiast żadnej argumentacji w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.