Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. i B.K. - wspólniczek spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą "[...] s.c." w K. (dalej: strona, skarżące, spółka) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia 2 lipca 2021 r. nr 430000/71/134988/2021 odmawiająca prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.
Z akt sprawy wynika, że spółka w dniu 28 maja 2021 r. złożyła wniosek RDZ-B7 o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w branżach określonych w rozporządzeniu za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r, marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. We wniosku podała, że na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającą prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A Natomiast w dniu 25 czerwca 2021 r. złożyła taki wniosek za styczeń 2021 r. podając, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczona kodem PKD 47.81.Z.
Pismem z 1 lipca 2021 r. organ poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania składek za styczeń 2021 r.
Zaskarżoną decyzją – wydaną m.in. na podstawie art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") i § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 371 i 713; dalej: "rozporządzenie COVID-19") - organ odmówił stronie prawa do zwolnienia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu powołał § 10 ust. 1 pkt 2), ust. 2 i ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia COVID-19 i stwierdził, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec i kwiecień 2021 r. nie później niż do 30 czerwca 2021, chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Wyjaśnił, ze z analizy rejestru REGON wynika, ze na dzień 31 marca 2021 r. przeważającym kodem działalności był PKD 47.81.Z, a nie 56.10.Z, jak podała strona we wniosku z 28 maja 2021 r. Skutkiem tego spółka nie spełniła ustawowego wymogu zwolnienia.
W skardze skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciły naruszenie art. 31zo ust. 1-2b ustawy COVID-19 w zw. z § 10 ust. 2 i rozporządzenia COVID-19, polegającą na uznaniu, ze warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne niezbędne jest posiadanie jednego ze wskazanych w przepisie § 1 rozporządzenia COVID-19 numeru PKD i zawartego w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. w sytuacji, gdy poprawna interpretacja przepisów powinna prowadzić do wniosku, ze wskazanie kodów PKD ma charakter pomocniczy, a decydujące znaczenie do zwolnienia z obowiązku opłacania składek należnych na ubezpieczenie społeczne ma, czy podmiot ubiegający się o świadczenie faktycznie prowadził działalność objętą kodem PKD uprawniającym do zwolnienia, na dzień 31 marca 2021 r. Ponadto zarzuciły naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na braku uznania, że skarżące formalnie jak i faktycznie prowadziły na dzień 31 marca 2021 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A – przytoczony kod był wskazany również w rejestrze CEIDG jako przeważająca działalność gospodarcza.
Strona wskazała również na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku uznania, że na dzień 31 marca 2021 r. skarżące prowadziły faktycznie działalność gospodarczą podlegającą zwolnieniu z opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, a co także nie jest kwestionowane przez ZUS.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o 1) umorzenie postępowania w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja odmawia zwolnienia ze składek za miesiąc styczeń 2021 r. z powodu uwzględnienia wniosku przez organ w tym zakresie, wobec czego postępowanie sądowe w tym zakresie jest bezprzedmiotowe – art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (p.p.s.a.), 2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie, 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym – art. 119 pkt 2) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.
Wedle organu, strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z opłacania składek, ponieważ wg rejestru REGON na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalnością była działalność oznaczona kodem PKD 47.81.Z, a nie wskazana we wniosku z 28 maja 2021 r. – PKD 56.10.Z.
Zdaniem skarżących, zwolnienie z opłacania składek przysługuje, ponieważ faktycznie przeważającą działalnością na dzień 31 marca 2021 r. była działalność oznaczona PKD 56.10.Z.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 31zy ustawy COVID-19 ustawodawca delegował Radę Ministrów, by w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie COVID-19.
Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia COVID-19 Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:
- 1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,
- 2) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z
- - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Zgodnie natomiast z ust. 2a pkt 1) ww. przepisu zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:
- 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,
- - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji prawodawca przewidział w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
Zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Z art. 31zub ustawy COVID-19 wynika natomiast, że ZUS jest uprawniony do kontroli prawidłowości i rzetelności przekazanych przez płatnika składek we wniosku o zwolnienie z opłacania składek na zasadach określonych w rozdziale 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.).
W sprawie powodem odmowy zastosowania zwolnienia za okresy grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r., marzec 2021 r. i kwiecień 2020 r. jest inny kod PKD przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r., niż podany we wniosku z 28 maja 2021 r.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że strona złożyła w sprawie dwa różniące się wnioski (28 maja 2021 r. i 25 czerwca 2021 r.), choć oba obejmowały okres stycznia 2021 r. Zaskarżona decyzja z 2 lipca 2021 r. nie wyjaśnia tego faktu, mimo że pismem z 1 lipca 2021 r. organ w zakresie miesiąca stycznia 2021 r. i co do określonej kwoty rozpoznał już wniosek strony.
Wobec tego zaskarżona decyzja narusza art. 11 k.p.a. – zasadę przekonywania. Nie wynika z niej, czy organ w ogóle nie uwzględnił w niej wniosku z 25 czerwca 2021 r. i dlaczego. Sekwencja podjętych przez organ czynności: najpierw informacja o zwolnieniu z opłacania należności (1 lipca 2021 r.) za styczeń 2021 r., a następnie – decyzja (z 2 lipca 2021 r.) odmawiająca zwolnienia za ten sam okres czyni zaskarżoną decyzję wydaną z naruszeniem prawa.
Sąd przy tym zauważa, że proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19.
W zaskarżonej decyzji, wydanej po informacji o zwolnieniu z opłacania składek za styczeń 2021 r., organ nie wyjaśnia tej okoliczności. Nie wiadomo, czy organ, skoro jednak rozstrzyga również w zakresie tego okresu, zmienił ocenę wniosku o zwolnienie w zakresie stycznia 2021 r., czy też nieuważnie rozpoznał oba wnioski. Podane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie jest spóźnione, nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na zrozumienie w sposób nie budzący wątpliwości, jakie znaczenie w sprawie ma pismo z 1 lipca 2021 r. i jaki jest jego wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnienia wymaga w ogóle rzeczywiście przeważająca działalność spółki prowadzona na dzień 31 marca 2021 r. Po pierwsze, dlatego, że wniosek strony z 28 maja 2021 r. i wniosek z 25 czerwca 2021 r.
Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że organ ma obowiązek weryfikacji oświadczenia płatnika w zakresie przeważającej działalności, by zapewnić prawidłową realizację celu ustawy i delegowanego na jej podstawie rozporządzenia. Cel ten wynika z ustawy COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569). Rozwiązania tam przyjęte, a następnie kontynuowane kolejnych pakietach, w tym oparte na treści § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19, wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej.
Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (dostępne: gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255, tzw. Tarcza Antykryzysowa 6.0) wynika m.in. delegacja do przedłużenia zwolnienia z opłacania składek w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, jeżeli będzie tego wymagała sytuacja a jednocześnie będą na to pozwalały finanse budżetu państwa.
Ponadto w branżach, które ustawodawca (i wskutek delegacji – Rada Ministrów) – na podstawie odpowiedniej decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej pomoc publiczną - uznał za szczególnie narażone na negatywne skutki COVID-19 podmioty zaliczające się do takich sektorów, mając trudności z opłacaniem danin mogą zakończyć swoją działalność, co dodatkowo utrudni lub uniemożliwi im powrót do obiegu gospodarczego.
Jest też oczywiste, że skuteczność wsparcia zależy od szybkości jego udzielenia, co uzasadnia przyjętą w ustawie COVID-19 uproszczoną procedurę, tzn. w założeniu - bez prowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego.
Z drugiej jednak strony taka uproszczona procedura nie może prowadzić do wykluczenia podmiotów uprawnionych do udzielenia wsparcia, a zatem podmiotów, które faktycznie prowadzą przeważającą działalność w branży, której dotyczy zwolnienie z § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia COVID-19. Przeczyłoby to celowi ustawy (a tym samym rozporządzenia), a przez to – w istocie pomocy publicznej, którym jest to zwolnienie. Wymaga to wówczas podjęcia czynności wyjaśniających przez organ, by nie dopuścić do naruszenia zasady niedyskryminowania podmiotów w udzielaniu pomocy publicznej.
Mając zaś na względzie argumentację organu w zakresie odmowy zwolnienia, znaczenie ma charakter wpisów w rejestrze REGON i wobec tego – ustawa z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 995 ze zm.).
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN) w tym zakresie. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 (dostępne w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo) Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził ponadto, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp.
Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki wydane zostały na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN, wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych.
Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej.".
Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest istotne dla właściwego odczytania § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia COVID-19. Wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozumienie regulacji, stanowiącej podstawę prawną zwolnienia we wnioskowanych przez skarżące okresach, jest wadliwe i w nieuzasadniony sposób pomija zagadnienie faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis, celu ustawy COVID-19.
Prawidłowe więc dokonanie wykładni ww. przepisów rozporządzenia COVID-19 ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu przepisów antykryzysowych, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Podkreślenia wymaga, że cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD oraz ponoszące określone straty w przychodach w przewidzianym w przepisach okresie. Zauważa przy tym Sąd, że ustawodawca wymóg prowadzenia danej działalności (według konkretnego PKD) jako przeważającej powiązał wyłącznie z określoną datą, w sprawie jest to dzień 30 listopada 2020 r. (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 207/22, CBOSA).
Wskazany obowiązek weryfikacji wniosku o zwolnienie nie tylko w oparciu o sposób podany w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 zaistnieje w sytuacji, gdy oświadczenie podmiotu we wniosku (składane pod rygorem odpowiedzialności karnej – § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia COVID-19 w zw. z art. 31zp ust. 3 ustawy COVID-19) są inne niż dane z rejestru REGON. Dopiero wówczas będzie zrealizowany opisany cel ustawowy zwolnienia.
Niewątpliwie, do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem dokonanie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.
W tym stanie rzeczy - stosownie do wskazanych przepisów, w tym art. 77 § 1 k.p.a. - obowiązkiem ZUS było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że strona podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryteria przewidziane w przepisie.
Przyjęty zatem przez organ na podstawie ww. regulacji § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a i ust. 3 rozporządzenia COVID-19 sposób weryfikacji spełnienia warunków do zwolnienia nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19 i wydawanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Jak Sąd wskazał, zwolnienie z opłacania składek stanowi pomoc publiczną, obejmuje te rodzaje działalności, które w dacie wprowadzenia zwolnienia do porządku krajowego zostały uznane za szczególnie dotknięte skutkami COVID-19. Procedura i zasady przyjęcia w kraju członkowskim UE dopuszczalnej pomocy publicznej w zakresie przeciwdziałania skutkom COVID-19 wynika z Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 9 (Dz.Urz. UE CI 91/1 z dnia 20 marca 2020 r. ze zm.), zaś dopuszczalna pomoc publiczna w tym zakresie – z właściwych decyzji KE wydanych w oparciu o wnioski państw członkowskich o zastosowanie pomocy publicznej na podstawie ww. Komunikatu, w rezultacie których przyjęto w państwie członkowskim odpowiednie regulacje krajowe.
Z tych względów zaskarżona decyzja jest wadliwa, a odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania – przedwczesna jako dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpatrując ponownie sprawę ZUS będzie zobowiązany uwzględnić wyrażoną w uzasadnieniu ocenę prawną oraz umożliwić stronie wykazanie spełnienia kryteriów uprawniających do zwolnienia na podstawie innych dowodów.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.