Uzasadnienie
Opisanym w sentencji wyroku rozstrzygnięciem Zarząd Województwa D. poinformował stronę skarżącą o negatywnej ocenie merytorycznej projektu pn. "Wzrost potencjału turystycznego kompleksu "A" poprzez wprowadzenie nowych usług". W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ wywiódł, że wniosek zgłoszony do dofinansowania przewidywał pomoc finansową jedynie dla nowych technologii i usług i z tego powodu nie można było zaakceptować faktu wskazania przez zainteresowaną stronę całości kosztów modernizacji kompleksu jako kosztów kwalifikowanych. Według wywodów zaskarżonego rozstrzygnięcia, strona we wniosku wskazała jako koszty kwalifikowalne zakup m.in. stacji uzdatniania wody oraz dwóch centrów wentylacyjnych, wskazując jednocześnie, że inwestycje te tylko częściowe wykorzystywane będą dla nowych usług, a w części do obsługi istniejącego już kompleksu starych basenów. Zdaniem organu, skoro dla potrzeb nowych usług, które zostaną wprowadzone w wyniku realizacji projektu, będzie wykorzystywał tylko jedną z dwóch wskazanych we wniosku central wentylacyjnych oraz jedynie część wody oczyszczonej przez stację uzdatniania wody, to koszty zakupu tych urządzeń powinny były być ujęte we wniosku jedynie proporcjonalnie, ponieważ nie są to koszty kwalifikowalne w całości.
Instytucja Zarządzająca wskazała, odnosząc się do argumentów strony, dotyczących niemożności procentowego wydzielenia części kwalifikowanej wydatku, że w przypadku dwóch central wentylacyjnych należało pomniejszyć kwotę wydatków kwalifikowalnych/kwotę dofinansowania o koszt jednego z tych urządzeń, natomiast w przypadku stacji uzdatniania wody można było proporcjonalnie wyliczyć, ile oczyszczonej wody będzie wykorzystywane do funkcjonowania istniejących już basenów (np. na podstawie rachunków za zużytą wodę), a ile będzie wykorzystywane do nowo zakupionych w projekcie urządzeń (np. na podstawie parametrów technicznych, które zawierają informację o ilości zużywanej przed dane urządzenie wody) i odpowiednio proporcjonalnie pomniejszyć kwotę wydatków kwalifikowalnych/kwotę dofinansowania dotyczących zakupu stacji uzdatniania wody.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony, zakup zakwestionowanych urządzeń (centrala wentylacyjna oraz stacja uzdatniania wody) nie stanowi zasadniczej zmiany procesu produkcyjnego/usługowego oraz nierozerwalnej część projektu, niezbędnej do realizacji nowych usług, ponieważ celem projektu jest świadczenie nowych usług w zakresie działalności noclegowej oraz dodatkowych usług Spa&Wellness. Wnioskodawca w pkt lll.l wniosku o dofinansowanie zaznaczył pole informujące, iż nowa inwestycja obejmuje dywersyfikację produkcji przedsiębiorstwa, poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów, natomiast nie zaznaczył pola informującego, że nowa inwestycja dotyczy zasadniczej zmiany procesu produkcyjnego w istniejącym przedsiębiorstwie.
W konsekwencji uznano, że wniosek strony nie spełniał kluczowego kryterium oceny merytorycznej ("Zasadność i adekwatność wydatków").
Rozpatrując odwołanie Instytucja Zarządzająca wskazała dodatkowo, że wbrew ocenie ekspertów i stanowisku organu w decyzji pierwszoinstancyjnej, strona nie naruszyła kryteriów dodatkowych oceny projektu i w tym zakresie uwzględniła odwołanie strony, jednakże – jak wskazano - nie zmienia to faktu, że wniosek nie spełniał kryterium kluczowego "adekwatność wydatków", co wyłączyło możliwość przyznania dofinansowania.
W skardze do tutejszego Sądu spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając stanowisku Jednostki Zarządzającej błędną ocenę merytoryczną, a w szczególności bezzasadne kwestionowanie wykazywanych we wniosku kosztów związanych z budową stacji uzdatniania wody i central wentylacyjnych, co w konsekwencji spowodowało niesłuszne uznanie, że projekt nie spełnia kryterium kluczowego "Zasadność i adekwatność wydatków".
W uzasadnieniu skargi – po przedstawieniu postępowania w sprawie – podkreślono w pierwszej kolejności, że wydatek adekwatny i kwalifikowalny to wydatek, który jest celowy, niezbędny i bez którego nie doszłoby do realizacji projektu. W tym kontekście, w ocenie skarżącej strony, zakwestionowane przez organ wydatki, spełniają te elementy inwestycji, bowiem bez zakupu opisanych urządzeń, projekt nie mógłby być zrealizowany.
Wyjaśniono, że planowana nowa stacja uzdatniania wody ma się charakteryzować wysokim poziomem technologicznym i innowacyjnością, co bez wątpliwości pozwoli na osiągnięcie celu założonego projektu, tj. podniesienie poziomu atrakcyjności turystycznej regionu. Dodatkowo, nie ma możliwości przebudowy istniejącej stacji uzdatniania wody, w taki sposób, aby wykonać drugą stację i całą związaną z nią instalację. Nowa stacja będzie służyła natomiast do uzdatniania wody w istniejących w kompleksie basenach i jakość wody uzdatnianej nową stacją, będzie bez porównania wyższa, od wody uzdatnianej obecnie. Zakup nowej stacji nie tylko umożliwi więc realizację nowych usług, których wprowadzenie obecnie jest niemożliwe, to dodatkowo pozwoli na podniesienie poziomu usług obecnie świadczonych.
Podobne wywody strona przeprowadziła w odniesieniu do zakupu dwóch centrali wentylacyjnych. W ocenie strony jedynie wspólne działanie dwóch centrali pozwoli na ich optymalne wykorzystanie. Użycie jedynie jednej z nich, nie da nawet zbliżonych do tego efektów.
W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym zajął następujące stanowisko.
Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j. t.: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a."
W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).
Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). Jak wynika z tej ostatniej dyspozycji, sąd administracyjny nie dysponuje zatem możliwością merytorycznej zmiany negatywnej oceny projektu.
Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów.
Pierwszoplanowym zagadnieniem, które wymagało rozważanie przez Sąd w niniejszej sprawie była kwestia, czy wniosek strony skarżącej nie spełniał – jak przyjęły obie jednostki oceniające – kluczowego kryterium merytorycznego "Zasadność i adekwatność wydatków". Dobitnego podkreślenia wymaga bowiem specyfika merytorycznych kryteriów oceny mających charakter kluczowy. Jeśli bowiem konkretny projekt nie spełnia któregokolwiek kryterium kluczowego, to wada ta nie może być już naprawiona poprzez jej usunięcie przez wnioskodawcę, a sam projekt – z tego właśnie powodu – nie może już być przekazany do ponownego rozpatrzenia, czego żąda skarżąca spółka. W tym kontekście, pozostałe, stwierdzone ewentualnie uchybienia (nawet w zakresie merytorycznych kryteriów oceny, ale nie mających charakteru kryteriów kluczowych) mają o tyle mniejsze znaczenie, iż nie mogą przekreślić zasadności i zgodności z prawem negatywnej oceny merytorycznej konkretnego wniosku, który nie spełnia choćby jednego kryterium kluczowego.
W realiach tej rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek nie spełniał kluczowego kryterium merytorycznej oceny, o którym była już mowa. Konstatacja ta dotyczy wskazanych we wniosku wydatków planowanych na zakup stacji uzdatniania wody oraz centrali wentylacyjnych.
W odniesieniu do oby wydatków w sprawie bezsporne jest, że po ich zakupie i montażu, wykorzystywane byłyby one nie tylko do obsługi nowych usług (np. wyłącznie do wentylacji nowo otwartych pokoi w [...] oraz uzdatniania wody w nowej, piętnastoosobowej wannie SPA, których zakup planowany był w zakresie złożonego wniosku), ale w dużej mierze służyłyby do obsługi obecnie istniejących urządzeń kompleksu. I tak, stacja uzdatniania wody, co podkreślała strona skarżąca nawet w skardze do Sądu, znacznie podniosłaby jakość wody w basenach, a uruchomienie dwóch centrali wentylacyjnych w kompleksie (jednej do obsługi nowo otwartych pokoi SPA, a drugiej w istniejących, pomieszczeniach z basenami) dałoby nieporównywalnie lepsze efekty, niż w przypadku uruchomienie tylko centrali.
W ocenie Sądu, argumenty takie nie mogą zasługiwać akceptację. Projekt złożony przez stronę dotyczył wprowadzenia "nowych usług". Niemożliwe jest zatem finansowanie w jego ramach podnoszenia jakości usług świadczonych przez stronę od lat i nie objętych projektem. Skarżąca spółka świadczy usługi w ramach posiadanego kompleksu basenów od momentu swojego powstania. Podniesienie jakości wody i powietrza w tym kompleksie będzie jedynie modernizacją i ulepszeniem oferty, nie oznacza natomiast, że strona rozpocznie oferowanie usługi nowej.
Wobec powyżej przedstawionych okoliczności, uznać należy, że stanowisko organu - iż opisane wydatki, jako nie finansujące nowych usług, nie stanowią wydatku kwalifikowalnego, adekwatnego, dlatego ujęcie ich we wniosku spowodowało naruszenie kryterium kluczowego "Zasadność i adekwatność wydatków".
Wydatek można uznać za kwalifikowalny w ramach RPO WD, jeżeli został faktycznie poniesiony w ramach projektu realizowanego w określonym terminie, jest celowy, niezbędny i konieczny dla realizacji projektu, jest racjonalny i oszczędny, rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania, jest zgodny i spójny z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami oraz zasadami określonymi przez państwo członkowskie i IZ RPO WD, jest zgodny z kategoriami wydatków przewidzianymi w budżecie projektu i został ujęty we wniosku o dofinansowanie, studium wykonalności, biznes planie, itp. oraz został poniesiony przez stronę, chyba że inny podmiot został do tego upoważniony w umowie/porozumieniu/uchwale o dofinansowanie projektu. O kwalifikowalności wydatków nie decyduje jeden z wymienionych "czynników", ale zespół "tychże czynników" łącznie.
W pełni uzasadnione i logicznie umotywowane jest jej stanowisko odmawiające zaakceptowania całości kosztów przedstawionych we wniosku jako koniecznych do poniesienia w ramach realizacji wniosku, z uwagi na podniesione powyżej okoliczności dotyczące zakupu central wentylacyjnych i stacji uzdatniania wody.
Przypomnienia również wymaga, iż w rzeczywistości jednostka orzecznicza drugiego stopnia uznała za uzasadnione wszystkie pozostałe wydatki ujęte w projekcie, uwzględniając również większość zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Dotychczasowe wywody bez wątpienia dowodzą, że wniosek nie spełniał kluczowego kryterium merytorycznej oceny, określonego jako "Zasadność i adekwatność wydatków".
W konsekwencji należało uznać, że przeprowadzona, negatywna ocena merytoryczna wniosku znajduje pełne i oczywiste uzasadnienie w przytoczonych okolicznościach faktycznych sprawy. Jest to zresztą ocena dokonana obiektywnie, czego dowodzi choćby uznanie przez Instytucję Zarządzającą niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu strony. Uwzględnienie części argumentacji spółki pozostawało jednak bez wpływu na kierunek załatwienia odwołania spółki, skoro nie eliminowało to uchybień tyczących kluczowego kryterium oceny merytorycznej.
Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, przeto – zobligowany do tego dyspozycją art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – skargę oddalił.